Sentencia C-201/02
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Convenios de la OIT
PRINCIPIO DE AUTONOMIA SINDICAL-Alcance/DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-No son absolutos/DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-Restricciones por el legislador
El artículo 39 de la Constitución, así como el instrumento citado, consagran el principio de autonomía sindical o de no intervención del Estado en los asuntos propios de dichas organizaciones, según el cual éstas pueden constituirse sin injerencia o autorización previa, así como redactar sus estatutos y reglamentos, sin más limitaciones que el orden legal y los principios democráticos. De igual forma, se concluye que un sindicato nace a la vida jurídica desde el momento mismo de su fundación. Sin embargo, lo anterior no significa que los derechos fundamentales de asociación y de libertad sindical sean de carácter absoluto. Por el contrario, son relativos y, en consecuencia, pueden sufrir restricciones por parte del legislador, siempre y cuando no se vulnere su núcleo esencial.
DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-Regulación legislativa sobre número de trabajadores para constituir una organización/DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-Límites a marco regulatorio del legislador
Corresponde al legislador "la responsabilidad de establecer, por medio de la ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad sindical en aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para constituir una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de representantes y sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la realización plena del derecho de asociación sindical y la efectividad de su ejercicio." No obstante lo anterior, la Corte hace énfasis en que el marco regulatorio expedido por el legislador debe respetar la autonomía de que gozan los sindicatos para establecer sus reglamentos, los requisitos de admisión de afiliados y su forma de gestión administrativa y financiera, en desarrollo del principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de tales organizaciones.
DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-Constitución sujeta a marco regulatorio general del legislador
La Carta Política protege el derecho de los trabajadores y empleadores a constituir sindicatos sin intervención del Estado, pero con sujeción a un marco regulatorio general cuya expedición compete al legislador.
SINDICATO-Número mínimo de afiliados para constitución o subsistencia
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL FRENTE A REESTRUCTURACION DE ENTIDADES PUBLICAS-No restricción ilegítima en principio
En principio, los procesos de reestructuración de las entidades públicas no constituyen una restricción ilegítima al derecho de asociación sindical, en la medida en que, con ellos, no se persigue la reducción de la planta de personal a fin de impedir la constitución de un sindicato de trabajadores, ni tienen el propósito de que este último incurra en una causal de disolución por quedar reducido a un número inferior a 25 afiliados.
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES PUBLICAS-Justificación
CARRERA ADMINISTRATIVA EN REESTRUCTURACION DE ENTIDADES PUBLICAS-Interés particular cede
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter abstracto/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre una mera hipótesis de aplicación de la norma o eventualidad
LIBERTAD SINDICAL FRENTE A REESTRUCTURACION DE ENTIDADES PUBLICAS-Procedencia de la tutela frente a eventual vulneración
DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL-Mecanismos de protección
SINDICATO DE BASE-Razonabilidad del número mínimo de afiliados para constitución
SINDICATO-Razonabilidad de número no inferior a veinticinco afiliados para constitución o subsistencia
SINDICATO-Disolución por reducción de afiliados
SINDICATO-Disolución, liquidación y cancelación de personería por declaración judicial
HUELGA POR SINDICATO-Imputación al empleador por incumplimiento de obligaciones salariales
DERECHO DE HUELGA-Contenido y alcance
DERECHO DE HUELGA-Definición del núcleo esencial/HUELGA-Equilibrio de cargas/HUELGA-Límites
La Corte sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga consiste en "la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.gr. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado."
HUELGA POR SINDICATO-Entendimiento de la expresión "obligaciones salariales"
HUELGA POR SINDICATO-Concepto de "salario"
SALARIO-Remuneración por el trabajo realizado
HUELGA-Ejercicio por incumplimiento de obligaciones distintas a las económicas
Sin ignorar, por supuesto, que el derecho a recibir oportunamente el salario constituye no sólo un medio de subsistencia sino de dignificación del trabajo y la vida humana, la Corte considera que la huelga puede ejercerse por los trabajadores afectados por el incumplimiento de obligaciones distintas a las meramente económicas tales como, por ejemplo, el pago de los aportes al sistema de seguridad social o, en general, cualquier deuda insoluta por parte del empleador distinta al salario o a los factores salariales, a que puedan tener derecho los trabajadores por disposición legal, contractual o reglamentaria. Lo anterior no significa que cualquier incumplimiento de las obligaciones del empleador justifique la huelga, por lo cual corresponde a la autoridad competente determinar, en cada caso, el mérito de las razones que conducen a la suspensión colectiva del trabajo.
HUELGA POR SOLIDARIDAD-Definición
La huelga por solidaridad consiste en la facultad que tienen los empleados sindicalizados o no sindicalizados, de participar en la huelga promovida por trabajadores de otra empresa o establecimiento que están inmersos en un conflicto laboral con su empleador. Es, pues, subsidiaria a la huelga principal que promueven los trabajadores directamente afectados.
DERECHO DE HUELGA-Nueva dimensión constitucional
HUELGA POR SOLIDARIDAD-Sustento constitucional
SINDICATO-Cancelación o suspensión de personería jurídica por vía judicial
SINDICATO-Causales de disolución
SINDICATO-Facultad del Ministerio de Trabajo o quien demuestre interés jurídico de solicitar disolución, liquidación y cancelación de inscripción en registro sindical
SINDICATO-Solicitud del Ministerio de Trabajo o quien demuestre interés jurídico de disolución ante juez laboral
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA DE SINDICATO-Solicitud de disolución ante el juez respectivo
SINDICATO-Solicitud del empleador de disolución ante juez laboral
FUERO SINDICAL DEL EMPLEADO PUBLICO-Ampliación por la Constitución
NEGOCIACION COLECTIVA EN SINDICATO DE EMPLEADO PUBLICO-No es un derecho
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Garantía
DERECHO COLECTIVO DE TRABAJO-Negociación libre y voluntaria con empleadores de condiciones laborales
CONVENCION COLECTIVA-Celebración/FUERO CIRCUNSTANCIAL-Finalidad
SINDICATO DE EMPLEADO PUBLICO-No presentación de pliego de condiciones ni celebración de convenciones colectivas
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA EN SINDICATO DE EMPLEADO PUBLICO-Restricción
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Distinción entre trabajadores oficiales y empleados públicos
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA EN SINDICATO DE EMPLEADO PUBLICO-Legislador puede permitir presentación de pliego de condiciones
FUERO SINDICAL-Finalidad
FUERO SINDICAL-Ius variandi no puede ejercerse por empleador sin autorización judicial/FUERO SINDICAL-Negativa de permiso por juez para desmejorarlo sino comprobare justa causa
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Ejercicio a la luz de principios democráticos
Los sindicatos no pueden contradecir, en ejercicio de la autonomía sindical, los principios rectores de una sociedad democrática sino, por el contrario, deben integrar a sus políticas y a su organización mecanismos para hacerlos efectivos, procurando así la efectiva participación de todos los trabajadores en las decisiones que los afectan, toda vez que los sindicatos a los que éstos pertenecen actúan como sus representantes en la consecución de condiciones laborales más favorables a sus intereses. Los principios pluralistas, democráticos y participativos tienen un alcance extenso, en la medida en que están llamados a aplicarse en los espacios más cercanos a la persona humana, como manifestación del "traslado de la democracia desde el ámbito del Estado hacia la sociedad."
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Restricciones que no vulneren núcleo esencial
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Concreción de uso extensivo de la democracia
En relación con el derecho de asociación sindical, el "uso extensivo de la democracia" se concreta en la adecuación de los estatutos del sindicato al orden legal y a los principios democráticos, así como en la oportunidad de todos los trabajadores de participar activamente dentro del mismo.
SINDICATO-Designación de miembros de comisión estatutaria de reclamos debe ser democrática
FUERO SINDICAL-Existencia en una empresa de una sola comisión estatutaria
La Corte encuentra razonable que sólo una comisión por empresa sea la encargada de llevar a cabo dicha labor de manera unificada, pues se trata de un mismo empleador el depositario de las diversas reclamaciones que puedan presentarse dentro de la empresa, lo cual no significa una restricción ilegítima a los derechos de asociación y libertad sindical. Nótese que el legislador no impone obstáculo alguno al ejercicio de las funciones que ejerce dicha comisión sino, por el contrario, garantiza la protección especial del fuero sindical para dos de sus miembros.
FUERO SINDICAL-Función de comisión estatutaria de reclamos
La función que cumple la comisión de reclamos constituye un instrumento de vital importancia para hacer efectiva la participación de los trabajadores y los sindicatos en los asuntos que los afecta dentro de la empresa, en la medida en que pueden comunicar al empleador, a través suyo, su inconformidad sobre las condiciones de trabajo y demás reclamaciones particulares que se presenten en la empresa para que él adopte, de manera unilateral o conjunta con el sindicato, una solución al respecto.
DERECHO A LA IGUALDAD EN SINDICATO-Reclamaciones de minoritarios y mayoritarios que coexistan en una misma empresa
DERECHO A LA IGUALDAD EN SINDICATO-Designación de miembros de comisión estatutaria de reclamos
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Participación de sindicatos minoritarios en designación de miembros de comisión estatutaria de reclamos/SINDICATO-Participación del minoritario en designación de miembros de comisión estatutaria de reclamos
LEY DE MAYORIAS EN AMBITOS POLITICO, SOCIAL O COMUNTARIO-No exclusión de minorías
SINDICATO-Mecanismo antidemocrático de elección de miembros de comisión estatutaria de reclamos
FUERO SINDICAL-Indemnización por despido ilegal
FUERO SINDICAL-Finalidad y definición
La institución del fuero sindical tiene como fin que los representantes sindicales puedan cumplir cabalmente con sus gestiones y consiste, como se ha dicho, en la garantía de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados sin justa causa, previamente calificada por el juez de trabajo. Así pues, el empleador debe solicitar un permiso al juez del trabajo para adoptar una de tales decisiones, a través de la acción de levantamiento de fuero, solicitud que debe ser negada por éste último en caso de no comprobar la existencia de una justa causa, de conformidad con el inciso primero del artículo 408 del C.S.T.
ACCION DE REINTEGRO EN MATERIA DE FUERO SINDICAL-Legalidad del despido
El trabajador aforado y el sindicato al que pertenece cuentan con un mecanismo de defensa -la acción de reintegro -,a través del cual pueden acudir ante el juez del trabajo para que éste se pronuncie sobre la legalidad del despido y, en caso que se demuestre que éste fue realizado sin sujeción a las normas que regulan el fuero sindical, ordenará el reintegro del trabajador, así como el pago de los salarios dejados de percibir durante ese lapso, esto último a título de indemnización.
FUERO SINDICAL-Efectos jurídicos del despido ilegal
FUERO SINDICAL-Daño es la medida del resarcimiento en materia de despido ilegal
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN LA INTERPRETACION Y APLICACION DE LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO
FUERO SINDICAL-Indemnización integral por despido ilegal
El daño sufrido por el trabajador aforado, provocado por el despido sin justa causa declarada mediante sentencia judicial, debe ser reparado de manera integral, esto es, de acuerdo con lo que se logre probar en cada caso, lo cual incluye, además del pago de los salarios no devengados, con sus reajustes y prestaciones, cualquier otro valor dejado de percibir o pagado por el trabajador, como consecuencia directa del despido injusto. Siendo entendido, además, que la reparación integral incorpora la correspondiente indexación.
Referencia: expediente D-3692
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 359 parcial, 379-e parcial, 401 parcial, 405, 406 parcial, 408 parcial y 467 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965.
Demandante:
Antonio Eduardo Bohórquez Collazos
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Antonio Eduardo Bohórquez Collazos demandó los artículos 359 parcial, 379-e parcial, 401 parcial, 405, 406 parcial, 408 parcial y 467 del Código Sustantivo del Trabajo, y el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. PRECISION METODOLOGICA
Para efectos de resolver la demanda y en procura de una mayor claridad metodológica, la Corte relacionará en cada acápite el texto de las disposiciones impugnadas - subrayándose lo demandado -, el resumen del cargo o cargos de la demanda correspondientes, el concepto del Procurador y finalmente las consideraciones de la Corte.
Debe anotarse que a pesar de haberse oficiado oportunamente a distintas entidades públicas y organizaciones sindicales, ninguna de ellas intervino en el presente proceso para defender o impugnar la constitucionalidad de los preceptos acusados.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a esta Corporación decidir sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
- Artículos 359 parcial y 401-d parcial del Código Sustantivo del Trabajo
"Artículo 359. Número mínimo de afiliados. Todo sindicato de trabajadores necesita para constituirse o subsistir un número no inferior a veinticinco (25) afiliados; y todo sindicato patronal no menos de cinco (5) patronos [hoy empleadores] independientes entre sí."
"Artículo 401. Casos de disolución. Un sindicato o una federación o confederación de sindicatos solamente se disuelve:
(...)
d. Por reducción de los afiliados a un número inferior a veinticinco (25), cuando se trate de sindicatos de trabajadores.
2.1. La demanda
Señala el actor que el artículo 359 y el literal d) del artículo 401 del Código Sustantivo del Trabajo vulneran los artículos 16 y 39 de la Carta Política puesto que limitan el derecho de asociación sindical y vulneran el libre desarrollo de la personalidad de los trabajadores. Después de relatar cómo las distintas entidades del Estado se han venido reduciendo de tamaño a raíz del ajuste fiscal decretado en la Ley 617/00, y de las continuas reestructuraciones, supresiones y fusión de cargos y dependencias oficiales producidas desde tiempo atrás, el demandante concluye que con tales hechos se impide la constitución de sindicatos en muchas entidades oficiales, debido al bajo número de trabajadores que laboran en ellas. Cita como ejemplo el caso de los departamentos y municipios en donde, según él, existen entidades con plantas de personal reducidas, lo cual limita el ejercicio del derecho de asociación sindical por cuanto las normas acusadas exigen para la constitución del sindicato mínimo 25 trabajadores, además de establecer, como causal de disolución del mismo, la reducción de los afiliados a un número inferior al anteriormente anotado.
Ante esta circunstancia, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas acusadas o, en su lugar, la exequibilidad condicionada, señalando respecto del artículo 359 C.S.T., que "el número mínimo de miembros para conformarse o subsistir debe ser razonable, de conformidad con las circunstancias que rodean cada organización, o sustituyendo la cantidad consagrada, declarando que "debe ser de doce, esto es, los diez de la Junta Directiva más los dos de la Comisión estatutaria de reclamos." Y en relación con el literal d) del artículo 401, que "el número mínimo de miembros para poder subsistir, esto es, no sufrir disolución, debe ser razonable, de acuerdo con las circunstancias que rodean a cada organización y la cuantificación de la planta de personal de la entidad donde tienen su asiento; al igual que debe condicionarse a que la reducción de miembros obedezca a la voluntad de la organización y no a la del empleador a través de la implementación de reestructuraciones que arrojen supresiones de cargos, o por persecución política o de otro tipo, o por la intimidación que ejerza el empleador. O si es del caso declarando que el número mínimo de miembros para no sufrir disolución sea el de doce, según lo sugerido en el punto que inmediatamente antecede."
2.2. Concepto del Procurador General de la Nación
En concepto No. 2695 recibido en esta Corporación el 22 de octubre de 2001, el Procurador solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de los artículos 359 parcial y 401-d parcial del Código Sustantivo del Trabajo, con fundamento en las siguientes razones:
La determinación del número mínimo de miembros como requisito para la conformación y subsistencia de un sindicato no corresponde fijarlo a la Corte Constitucional sino al legislador, "a menos que el número fijado por aquél se convierta en una forma de impedir la formación de sindicatos."
Considera el Procurador que el número fijado en las normas demandadas no vulnera el derecho de asociación sindical por cuanto "quienes no puedan constituir un sindicato de base o de empresa pueden vincularse a sindicatos de industria o actividad económica o a sindicatos de oficios varios, garantizándose así el núcleo esencial del derecho de asociación, en su condición específica, de asociación sindical. Si ante las circunstancias a que alude el demandante, especialmente la relacionada con la reducción del tamaño de algunas entidades públicas, especialmente a nivel municipal, este requisito pudiera resultar inconveniente mas no inconstitucional, el espacio de discusión no es la vía de la acción pública de inconstitucionalidad, sino las vías políticas."
2.3. El problema jurídico planteado
Corresponde a la Corte decidir, en primer término, si compete al legislador determinar el número de trabajadores para constituir un sindicato y para que éste subsista, o si se trata de una injerencia indebida de aquél en asuntos que son privativos de la organización sindical; en segundo lugar, si es razonable, desde el punto de vista constitucional, el requisito según el cual se requiere un número mínimo de 25 trabajadores para constituir un sindicato, así como para que éste subsista, toda vez que la reducción de los afiliados a un número inferior al antes citado constituye una causal de disolución del mismo.
2.4. Competencia del legislador para establecer el marco regulatorio aplicable a los sindicatos
Sostiene el demandante que las normas acusadas vulneran la Carta Política por cuanto es propio de la autonomía de los sindicatos determinar el número de afiliados que requieren para su constitución y su disolución, careciendo el legislador de competencia para regular tal asunto.
Para dilucidar lo anterior, la Corte estima necesario exponer unas consideraciones generales en relación con el derecho de asociación sindical y los límites que el legislador puede establecer a tal derecho.
El artículo 39 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de asociación sindical en los siguientes términos:
"Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública."
El citado canon constitucional es concordante con el artículo 23-4 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, según el cual "toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicalizarse para la defensa de sus intereses"; el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, que consagra el deber de los Estados Partes de garantizar el derecho de toda persona de formar y afiliarse a sindicatos; y el artículo 8 literal a) del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (Protocolo de San Salvador), que incorporó a la Carta Americana el deber de las Partes de garantizar "el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses".
Resulta conveniente reiterar la jurisprudencia constitucional en relación con el derecho de asociación sindicalSentencia C-385/00, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
"El art. 39 de la Constitución consagra el derecho fundamental de asociación sindical de los trabajadores, el cual constituye una modalidad del derecho de libre asociación, dado que aquél consiste en la libre voluntad o disposición de los trabajadores para constituir formalmente organizaciones permanentes que los identifiquen y los una, en defensa de los intereses comunes de la respectiva profesión u oficio, sin autorización previa o la injerencia o intervención del Estado, o de los empleadores.
"En la sentencia T-441/9M.P. Alejandro Martínez Caballero la Corte expresó, sobre el derecho de asociación sindical, lo siguiente:
'Se concluye que el derecho de asociación sindical es un derecho subjetivo que tiene una función estructural qué desempeñar, en cuanto constituye una vía de realización y reafirmación de un Estado social y democrático de derecho, más aún cuando este derecho, que permite la integración del individuo a la pluralidad de grupos, no constituye un fin en sí mismo o un simple derecho de un particular, sino un fenómeno social fundamental en una sociedad democrática y, es más, debe ser reconocido por todas las ramas y órganos del poder público'.
'La asociación sindical tiene un carácter voluntario, ya que su ejercicio descansa en una autodeterminación de la persona de vincularse con otros individuos y que perdura durante esa asociación'.
'Tiene también un carácter relacional o sea que se forma de una doble dimensión. Ya que de un lado aparece como un derecho subjetivo de carácter individual y por el otro se ejerce necesariamente en tanto haya otros ciudadanos que estén dispuestos a ejercitar el mismo derecho y una vez se dé el acuerdo de voluntades se forma una persona colectiva'.
'Tiene así mismo un carácter instrumental ya que se crea sobre la base de un vínculo jurídico, necesario para la consecución de unos fines que las personas van a desarrollar en el ámbito de la formación social'.
"En el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos. (...)"
A su vez, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido lo siguiente:
"156. La libertad de asociación, en materia sindical, consiste básicamente en la facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio del respectivo derecho. Por otra parte, esta libertad supone que cada persona pueda determinar sin coacción alguna si desea o no formar parte de la asociación. Se trata, pues, del derecho fundamental de agruparse para la realización común de un fin lícito si presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad.
157. El Preámbulo de la Constitución de la OIT incluye el "reconocimiento del principio de libertad sindical" como requisito indispensable para "la paz y armonía universales".
158. Esta Corte considera que la libertad de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia para la defensa de los intereses legítimos de los trabajadores y se enmarca en el corpus juris de los derechos humanos.
159. La libertad de asociación, en materia laboral, en los términos del artículo 16 de la Convención Americana, comprende un derecho y una libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones sin restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 de aquel precepto convencional y la libertad de toda persona de no ser compelida u obligada a asociarse (...)Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia del 2 de febrero de 2001. Citada por: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. "Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e internacional" Volumen II. Bogotá, 2001, Pg. 24.
Con la expedición de las leyes 26 y 27 de 1976, Colombia ratificó los Convenios 87 y 98 de la O.I.T., relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, respectivamente, los cuales hacen parte de la legislación interna, al tenor del artículo 53 de la Constitución Política.
El primero de estos instrumentos internacionales consagra, en términos generales, que los trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, gozan del derecho a constituir las organizaciones que estimen pertinentes y de afiliarse a ellas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas; así mismo, que el ejercicio del derecho de sindicalización debe estar revestido de suficientes garantías para que los sindicatos puedan desplegar sus actividades sin injerencia alguna de las autoridades públicas, estando obligados los Estados miembros que se adhieran al Convenio a tomar todas las medidas necesarias para tal fin; proscribe además la disolución o suspensión por vía administrativa de las organizaciones de trabajadores o empleadores, entre otras disposiciones.
El Convenio 98, por su parte, constituye un instrumento normativo de protección a los trabajadores respecto de los posibles actos discriminatorios en contra de la libertad sindical, y asegura un ambiente libre de coerciones o limitaciones en los procesos de negociación colectiva.
Para el presente caso, conviene resaltar el artículo 3 del Convenio 87, según el cual:
"1. Las organizaciones de trabajadores y empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular sus programas de acción.
"2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal."
Como ya se dijo, el artículo 39 de la Constitución, así como el instrumento antes citado, consagran el principio de autonomía sindical o de no intervención del Estado en los asuntos propios de dichas organizaciones, según el cual éstas pueden constituirse sin injerencia o autorización previa, así como redactar sus estatutos y reglamentos, sin más limitaciones que el orden legal y los principios democráticos. De igual forma, de tales preceptos se concluye que un sindicato nace a la vida jurídica desde el momento mismo de su fundación, como lo consideró la Corte en sentencia T-784/0M.P. Alfredo Beltrán Sierra y como expresamente lo prevé el artículo 364 del C.S.T., modificado por el artículo 44 de la Ley 50 de 1990: "Toda organización sindical de trabajadores, por el sólo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería.La Corte Suprema de Justicia, al juzgar la constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 50 de 1990, que se refiere al efecto jurídico de la inscripción del acta constitutiva del sindicato, señaló lo siguiente: "Cabe anotar que si bien no se llega al extremo deseado por el actor de que sea la mera manifestación de voluntad de los fundadores la que dé nacimiento inmediato a la asociación, lo cierto es que no se imponen requisitos previos a esa voluntad ni se le sujeta a permisos o limitaciones de ese estilo, y que se reemplaza la concesión de personería por un registro más ágil y rápido en el que rige el silencio administrativo positivo, lo que, en sentir de la Corte, se acomoda al nuevo principio constitucional ya citado [art. 39 de la Constitución], de que los sindicatos deben poderse formar "sin intervención del Estado" y que "su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acto de constitución", como aquí ocurre, pues no hay un poder absoluto e ilimitado para formar sindicatos, y éstos siguen sometidos al régimen legal, ya que, en voces de la misma Constitución, "se sujetarán al orden legal y la de principios democráticos" (artículo 39 ibidem) cuya verificación y cumplimiento competen al Estado." (Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991. Gaceta Especial, Sala Constitucional, Tomo III).
Sin embargo, lo anterior no significa, como parece concluir el actor, que los derechos fundamentales de asociación y de libertad sindical sean de carácter absoluto. Por el contrario, son relativos y, en consecuencia, pueden sufrir restricciones por parte del legislador, siempre y cuando no se vulnere su núcleo esencial, como lo manifestó la Corte en sentencia C-797/0M.P. Antonio Barrera Carbonell.:
"No es admisible reconocer el carácter absoluto de la libertad sindical, en la medida en que la propia Constitución establece como limitación, concretable por el legislador, que "la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos" (art. 39 inciso 2) y que los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio."
En conclusión, se debe reiterar que corresponde al legislador "la responsabilidad de establecer, por medio de la ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad sindical en aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para constituir una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de representantes y sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la realización plena del derecho de asociación sindical y la efectividad de su ejercicio.Sentencia C-567/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. (Subrayado fuera del texto)
Por las razones expuestas, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la determinación del número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato o para que éste subsista, es una facultad discrecional de las organizaciones sindicales que escapa de la órbita del legislador, pues este órgano es competente para determinar los lineamientos generales aplicables al ejercicio de los derechos de asociación y de libertad sindical, entre los que se destaca el requisito que cuestiona el actor.
No obstante lo anterior, la Corte hace énfasis en que el marco regulatorio expedido por el legislador debe respetar la autonomía de que gozan los sindicatos para establecer sus reglamentos, los requisitos de admisión de afiliados y su forma de gestión administrativa y financiera, en desarrollo del principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de tales organizaciones, a que ya se ha hecho referencia. En efecto, como lo ha manifestado el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la O.I.T., "las disposiciones legislativas que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleados entrañan graves riesgos de injerencia por las autoridades públicas. En caso de que su adopción fuera considerada indispensable para las autoridades, estas disposiciones deberían limitarse a establecer un marco general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su funcionamiento y administración. Las restricciones a este principio deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento democrático de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus afiliados.Informe No. 321, en el marco de la 278° Reunión de la OIT celebrada en Ginebra en junio de 2000. Caso 2011, párrafo 215.
En síntesis, la Carta Política protege el derecho de los trabajadores y empleadores a constituir sindicatos sin intervención del Estado, pero con sujeción a un marco regulatorio general cuya expedición compete al legislador. En ese orden de ideas, los artículos 359 y 401 del C.S.T., parcialmente acusados, no violan la Constitución, pues corresponde a este último determinar el número mínimo de afiliados exigido para la constitución y subsistencia del sindicato de trabajadores.
2.5. Constitución y liquidación de sindicatos de trabajadores frente a los procesos de reestructuración de entidades
Considera el actor, además, que no es razonable el número de miembros establecido en las normas acusadas como requisito mínimo para constituir un sindicato y para que éste subsista, si se tienen en cuenta los frecuentes recortes de personal en las entidades, los cuales pueden conducir a la existencia de una planta con un número de empleados inferior al allí estipulado.
En principio, los procesos de reestructuración de las entidades públicas no constituyen una restricción ilegítima al derecho de asociación sindical, en la medida en que, con ellos, no se persigue la reducción de la planta de personal a fin de impedir la constitución de un sindicato de trabajadores, ni tienen el propósito de que este último incurra en una causal de disolución por quedar reducido a un número inferior a 25 afiliados.
En relación con la justificación de dichos procesos de reestructuración, la Corte ha sostenido que "el Estado, para cumplir con sus fines, debe reajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos. Por lo tanto, en lo que respecta a la administración pública, resulta razonable que se produzca la correspondiente valoración del desempeño de las entidades que la conforman, a fin de evaluar su misión, estructura, funciones, resultados, etc., y adecuarlas a los objetivos demarcados constitucionalmente.Sentencia C-209/97 M.P. Hernando Herrera Vergara. Sobre este punto, resulta pertinente traer a colación lo expresado por el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la O.I.T., en el sentido de que debe subrayarse "la importancia de que los Gobiernos consulten a las organizaciones sindicales sobre las consecuencias de los programas de reestructuración en el empleo y en las condiciones de trabajo de los asalariados". Por lo mismo, a tal Comité "sólo le corresponde pronunciarse sobre las iniciativas de reestructuración o de racionalización económica en la medida en que éstas hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales." En: Informe No. 321 en el marco de la 278° Reunión celebrada en Ginebra en junio de 2000. Caso 2052, párrafo 250.
Aunque hacen alusión de manera específica a los empleados de carrera, son aplicables los argumentos expuestos en la sentencia C-954/01M.P. Jaime Araújo Rentería donde la Corte sostuvo que, "de conformidad con el artículo 58 superior, el interés particular que tiene el trabajador respecto de la estabilidad en su cargo debe ceder ante el interés público o social que comporta la supresión de cargos como consecuencia de los procesos de reestructuración de las entidades", añadiendo luego que "lo anterior no significa que el trabajador quede a merced de la voluntad de las autoridades encargadas de hacer la reestructuración y vean desamparados sus derechos(...)"
Por otra parte, el control de constitucionalidad de las leyes que ejerce la Corte es un juicio abstracto mediante el cual se confronta la norma demandada con la Constitución Política, razón por la cual desborda las funciones de esta Corporación retirar una disposición del ordenamiento positivo con fundamento en una mera hipótesis de aplicación de la misma. Por lo tanto, no debe prosperar el cargo según el cual las normas acusadas limitan la constitución y la subsistencia de sindicatos de trabajadores ante posibles reestructuraciones de las entidades, pues el hecho que trae a colación el actor -la reducción de la planta de personal a un número inferior a 25 trabajadores- es apenas una eventualidad sobre la cual no puede basarse el juicio abstracto de inconstitucionalidad a que se ha hecho referencia.
Se debe insistir en que los procesos de reestructuración de las entidades, en principio, persiguen una finalidad distinta a la de restringir el ejercicio del derecho a la libertad sindical, y aun si pudiera probarse, en un caso concreto, que con ellos se busca impedir la constitución de un sindicato en una entidad, o la disolución de uno ya existente, la demanda de inconstitucionalidad no es la vía expedita para buscar la protección de los derechos de los trabajadores, pues ellos cuentan para el efecto con otros mecanismos de defensa, tales como la acción de tutela.
No sobra recordar que el Código Sustantivo del Trabajo y el Código Penal, en concordancia con los artículos 1, 2 y 3 del Convenio 98 de la O.I.T., establecen sanciones administrativas y penales, respectivamente, para quienes atentan contra los derechos de asociación y libertad sindical. Pero la evaluación del caso y la aplicación de dichas medidas corresponde al juez ordinario y no al tribunal constitucional, pues las posibles conductas ilegales de los empleadores tendientes a obstaculizar tales derechos no constituyen motivo idóneo para declarar la inconstitucionalidad de las normas demandas.
La Corte deja claramente establecido que los procesos de reestructuración de las entidades, en ningún caso, pueden tener como finalidad u objetivo atentar contra la existencia o funcionamiento de la organización sindical.
2.6.Razonabilidad del número mínimo de afiliados para constituir un sindicato de base
Tal como lo señala Alberto José Carro Igelmo, las relaciones de pertenencia y legitimidad que se daban en el Gremio (aprendiz, oficial y maestroAl punto expresa el autor: "El aprendiz no veía en el oficial ni éste en el maestro un componente de una clase dominadora, sino que contemplaba los otros estamentos como las sucesivas etapas del camino que era preciso recorrer hasta llegar a la condición de maestro con taller abierto, meta lógica y esperada de su vida". "Introducción al Sindicalismo", Barcelona 1971. se desdibujaron y perdieron toda vigencia prácticSobre el desmonte positivo de los gremios en Francia puede verse Ley le Chapelier de 14-17 de junio de 1791. Al respecto se afirma que una de las bases fundamentales de la Constitución francesa fue la abolición de toda clase de corporaciones de ciudadanos del mismo estado o profesión. Se prohibía restablecerlas. C.fr. Luis Enrique de la Villa Gil, "Materiales para el Estudio del Sindicato", Instituto de Estudios Laborales y de la Seguridad Social, Madrid, 1984, 2ª edición. a partir de la entronización del sistema económico - social que el liberalismo instauraba, destacándose en su lugar un esquema que subrayaba la situación del empresario como algo extraño, excluyente e inaceptable a los ojos de los trabajadores. Por ello mismo, señala el autor:
"(...) el sindicalismo es un resultado natural del tiempo del capitalismo y de la proletarización de las masas industriales y del fin de la vieja corporación profesional. En su origen no fue sino 'una asociación puramente de asalariados, con el fin de asegurar la defensa o la mejora de las condiciones de su contrato de trabajo' (según la clásica definición de los Webb)"Alberto José Carro Igelmo, "Introducción al Sindicalismo", Barcelona 1971, pag. 41.
La organización sindical aparece entonces como un "poder compensatorio" de cara al poder de contratación laboral que ab initio asistía al empresario, a cuyos fines convenía establecer un número mínimo de afiliados. ¿Cuál podría ser ese mínimo y con fundamento en qué? Al respecto anota Roberto Falchetti Mignore:
"Es frecuente que las diferentes legislaciones condicionen la validez del Acto constitutivo a un número mínimo de fundadores, y al mantenimiento de ese mínimo como condición de existencia del sindicato, una vez fundado y reconocido éste (...).
"118- (Número mínimo de fundadores). La fijación de un número mínimo de integrantes para los sindicatos responde a una finalidad evidente; la ley debe fijar condiciones mínimas, a los efectos que los sindicatos tengan cierta fuerza negociadora y reivindicadora para cumplir con sus fines de defensa profesional. Como recuerda DE LA CUEVA, en general un sindicato de tres o cuatro personas no podría efectuar una adecuada defensa profesional frente al empleador. Así, el número de afiliados debe ser suficiente para poder dar cumplimiento a los fines perseguidos por la entidad.
"En cuanto al número concreto en sí, puede ser tachado de arbitrario, como todo mínimo. De todos modos, los antecedentes históricos parecen marcar una preferencia por un mínimo de 20 trabajadores".
Más adelante señala el autor:
"En este sentido, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT ha opinado que 'el número de 20 miembros para la constitución de un sindicato no parece constituir una cifra exagerada ni, por consiguiente, un obstáculo de por sí para la formación de sindicatos'Cita OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO. "Libertad Sindical. Recopilación de decisiones (...9", párrafo 48. Sobre el mismo tema, expresó dicho órgano que 'el establecimiento de un sindicato puede verse sometido a grandes dificultades, e incluso hacerse imposible, cuando la legislación fija en una cifra evidentemente exagerada el mínimo de miembros de un sindicato, tal como ocurre, por ejemplo, cuando estipula que los promotores de un sindicato de empresa deben ser cincuenta como mínimo'.
"En suma, la exigencia legal de un mínimo de afiliados es una situación corriente, y no parece implicar un obstáculo al ejercicio del derecho de sindicación, en la medida que el requerimiento se mantenga dentro de parámetros razonables".
Ahora bien, en el caso colombiano existe legislación desde 1919 sobre conflictos colectivos, huelga y sus mecanismos de solución, siendo propio advertir que la primera ley sobre sindicatos fue la 83 de 1931. Así, en virtud de su artículo 5, para gozar de personería jurídica el sindicato debía presentar ante el Ministerio de Gobierno, por conducto de la Oficina General del Trabajo, una solicitud suscrita por veinte asociados, a lo menos, y tres ejemplares de los estatutos. Asimismo estipulaba la ley 83 en su artículo 6:
"Todo sindicato deberá contar veinticinco miembros, por lo menos".
Con fundamento en lo anterior, la Corte no considera irrazonable el requisito según el cual todo sindicato de trabajadores necesita para constituirse o subsistir un número no inferior a 25 afiliados. Por el contrario, lo encuentra necesario y proporcionado a la finalidad que se persigue, cual es la de garantizar una estructura y organización mínimas y de carácter democrático del sindicato, órgano de representación por antonomasia de los trabajadores afiliados. Como cualquier organización, se procura que tenga un número mínimo de personas con el cual pueda cumplir cabalmente sus objetivos, hacer efectivo su normal funcionamiento, asignar a los miembros que lo conforman diversas funciones, y garantizar la participación de todos los afiliados en los asuntos que los afecta, tanto los relacionados con el sindicato mismo como los que se refieran a las condiciones laborales en que desarrollan su trabajo. La Corte considera que 25 es un número razonable para tales efectos, más aún si se tiene en cuenta que se trata de un límite mínimo y no de un topComo sí ocurría en Francia al tenor del antiguo artículo 291de su Código Penal, donde se prohibían las asociaciones de más de 20 personas., esto es, un número máximo de trabajadores que pudieran afiliarse al sindicato.
En consecuencia, es claro que las normas acusadas no consagran una modalidad impeditiva para la formación de sindicatos ni proclive a su disolución, como alega el actor, sino simplemente un requisito impuesto a los trabajadores que pretendan constituir un sindicato, así como para que el ya constituido no incurra en una causal de disolución, requisito que la Corte encuentra razonable para alcanzar los fines a que se ha hecho referencia.
Por los motivos expuestos, tampoco le asiste razón al actor cuando afirma que las disposiciones impugnadas condicionan la voluntad de los trabajadores que deseen fundar sindicatos de base, obligándolos a pertenecer a sindicatos gremiales o de actividad económica cuando en las entidades se adelantan recortes de personal hasta el punto en que no haya suficientes trabajadores para constituir un sindicato de base. Más aún si se tiene en cuenta que, en tales circunstancias, los trabajadores pueden participar en los asuntos que los afecta a través de otras formas asociativas distintas al sindicato de base.
Siendo entonces un requisito que no constituye una cifra exagerada que obstaculice la creación de sindicatos, se concluye que los artículos 359 y 401 literal d) del C.S.T. no menoscaban las garantías sindicales previstas en la Constitución y en los instrumentos internacionales, especialmente los Convenios No. 87 y 98 de la O.I.T. Por lo tanto, serán declaradas exequibles.
Por último, la Corte considera necesario aclarar que, de conformidad con el artículo 401 del C.S.T., en los casos en que un sindicato se vea reducido a un número inferior a 25 afiliados, está incurso en una causal de disolución, pero ésta no opera ipso jure, pues la declaratoria de disolución, liquidación y cancelación de la personería jurídica de un sindicato sólo puede hacerse mediante declaración judicial, tal como lo prevé el artículo 39 superior, en concordancia con el artículo 4 del Convenio No. 87 de la O.I.T.
3. Artículo 379-e parcial del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 7 de la ley 584 de 2000
"Artículo 379. Prohibiciones. Es prohibido a los sindicatos de todo orden:
(...)
e. Modificado por el artículo 7 de la ley 584 de 2000. Promover cualesquiera cesaciones o paros en el trabajo, excepto en los casos de huelga declarada de conformidad con la ley y de huelga imputable al empleador, por incumplimiento de las obligaciones salariales con sus trabajadores;"
(...)
3.1. La demanda
Sostiene el actor que la expresión acusada del literal e) del artículo 379 viola el Preámbulo y el artículo 56 de la Constitución, por considerar que allí el legislador establece dos nuevas restricciones al derecho de huelga, por fuera de lo plasmado en la Constitución: "la primera, que no es posible accionarle (sic) frente a un empleador diferente de quien la ejercita. La segunda, que sólo es posible la huelga respecto de las insatisfacciones por el no cumplimiento de las obligaciones salariales por parte del empleador." Lo anterior impide ejercer el derecho de huelga por solidaridad entre las organizaciones sindicales, además de que convierte la huelga en inoperante pues impide ejercerla para presionar al empleador para que cumpla con obligaciones diferentes a las salariales, v.gr. estabilidad, salud, recreación, etc.
3.2. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la expresión "salariales" contenida en el literal e) del artículo 379.
Según él, dicho precepto vulnera el artículo 56 de la Constitución pues éste último no limita el derecho de huelga a la protección exclusiva de los derechos salariales. "Si bien, en principio, la relación laboral es una relación económica, por cuanto está mediada por la remuneración, no pueden reducirse las obligaciones del empleador a obligaciones económicas en sentido estricto, para que únicamente frente a ellas proceda la huelga, olvidando las obligaciones sociales y aquellas de carácter convencional que no tienen necesariamente carácter económico. Desborda la posibilidad de regulación del legislador y afecta la autonomía de las organizaciones sindicales, el impedir que éstas evalúen en una situación concreta el incumplimiento de los compromisos del empleador y decidan si tal incumplimiento amerita o no la declaración de huelga, por cuanto dicha limitación no está contemplada en la Carta."
3.3. El problema jurídico planteado
Para analizar los cargos de la demanda, la Corte debe responder los siguientes interrogantes:
- ¿Las "obligaciones salariales" a que hace referencia la norma demandada, se refieren exclusivamente a aquellas de carácter económico consistentes en el pago del salario y los respectivos factores salariales a que tienen derecho los trabajadores? En caso afirmativo, ¿es constitucional que la legalidad de la huelga imputable al empleador esté supeditada a que se promueva exclusivamente ante el incumplimiento de esa clase de obligaciones? y
- ¿La huelga por solidaridad está prohibida por la Constitución?
3.4. El derecho de huelga imputable al empleador por el incumplimiento de obligaciones salariales
El derecho de huelga está consagrado en el artículo 56 de la Carta Política en los siguientes términos:
"Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
La ley reglamentará este derecho.
(...)"
Definida en el artículo 429 del C.S.T. como la "suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus patronos [hoy empleadores] y previos los trámites establecidos" en la ley, la huelga constituye un instrumento de vital importancia en el marco de las relaciones laborales entre trabajadores y empleadores, toda vez que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar mejores condiciones de trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia sociales, así como el respeto de la dignidad humana y la materialización de los derechos del trabajador.
Es abundante la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el contenido y alcance del referido derecho, así como su especial protección dentro del ordenamiento constitucional, incluyendo los instrumentos internacionales ratificados por ColombiaCfr. Sentencias C-009/94, C-110/94, C-473/94, C-548/94, C-085/95, C-450/95, C-075/97, T-568/99, C-663/00, C-1369/00, T-471/01, entre otras. Al respecto, resulta ilustrativa la sentencia C-432/96M.P. Carlos Gaviria Díaz. en la que la Corte sintetizó esquemáticamente los distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema, así:
"- El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal.
"- Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.
"- El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí ostentan el carácter de fundamentales.
"- El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
"- El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demásSentencia T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
"- El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.
"De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:
"a. Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
"b. En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.
En el mismo pronunciamiento, la Corte sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga consiste en "la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.gr. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado."
Dejadas sentadas las anteriores consideraciones, la Corte procede a analizar el contenido del ordenamiento parcialmente demandado.
En efecto, cuando es imputable al empleador por el incumplimiento de sus obligaciones salariales, la huelga no sólo constituye un mecanismo de presión legítima para obtener mejores condiciones laborales, sino para exigir a aquél el cumplimiento de dichas obligaciones.
¿Qué se debe entender por la expresión "obligaciones salariales", contenida en la norma acusada?
Teniendo en cuenta que las obligaciones a que alude la norma están calificadas por el adjetivo salariales, es evidente que están restringidas a las que se deriven del incumplimiento del pago del "salario". Sobre este concepto, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte, de la cual conviene citar la sentencia SU.995/99M.P. Carlos Gaviria Díaz
"Las fuentes positivas que permiten desarrollar la noción integral del salario, no sólo se encuentran en los artículos de la Constitución y la legislación interna; es menester acudir a instrumentos de derecho internacional que se encargan de desarrollar materias laborales y que, por virtud del artículo 93 de la Carta Política, hacen parte de la normatividad iusfundamental vigente en nuestro país, a través de lo que se ha denominado bloque de constitucionalidad. (...)
"En este orden de ideas, la noción de salario ha de entenderse en los términos del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo - relativo a la protección del salario -, ratificado por la Ley 54 de 1992, que en el artículo 1° señala:
'El término ´salario´ significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que éste último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar'.
"Esto quiere decir que para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes. Así, no sólo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado - sentido restringido y común del vocablo -, sino a todas las cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, horas extras - entre otras denominaciones -, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.
Como puede verse, el término salario, aunque amplio, tiene una connotación que se circunscribe de manera exclusiva a la remuneración por el trabajo realizado o, en palabras de la Corte, a la "retribución al servicio que se presta a un empleador, representado en el principio a trabajo igual salario igual.Sentencia C-521/95 M.P. Antonio Barrera Carbonell En este orden de ideas, la huelga imputable al empleador por el incumplimiento de las obligaciones salariales, a que hace referencia la norma acusada, está restringida a aquellas circunstancias directamente relacionadas con el no pago del salario debido a los trabajadores.
Sin ignorar, por supuesto, que el derecho a recibir oportunamente el salario constituye no sólo un medio de subsistencia sino de dignificación del trabajo y la vida humana, la Corte considera que la huelga puede ejercerse por los trabajadores afectados por el incumplimiento de obligaciones distintas a las meramente económicas tales como, por ejemplo, el pago de los aportes al sistema de seguridad social o, en general, cualquier deuda insoluta por parte del empleador distinta al salario o a los factores salariales, a que puedan tener derecho los trabajadores por disposición legal, contractual o reglamentaria.
Lo anterior no significa que cualquier incumplimiento de las obligaciones del empleador justifique la huelga, por lo cual corresponde a la autoridad competente determinar, en cada caso, el mérito de las razones que conducen a la suspensión colectiva del trabajo.
En síntesis, si bien el derecho de huelga no es absoluto, éste no puede restringirse - como lo hace la norma demandada- en el sentido de prohijar la huelga imputable al empleador sólo cuando éste incumple con sus obligaciones de tipo salarial, pues tal disposición menoscaba los intereses de los trabajadores y el ejercicio del derecho de huelga, en contravía de lo dispuesto en los artículos 53 y 56 de la Constitución.
Por las razones expuestas, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "salariales", contenida en el literal e) del artículo 379 del C.S.T.
3.5. La huelga por solidaridad no está prohibida por la Constitución
La huelga por solidaridad consiste en la facultad que tienen los empleados sindicalizados o no sindicalizados, de participar en la huelga promovida por trabajadores de otra empresa o establecimiento que están inmersos en un conflicto laboral con su empleador. Es, pues, subsidiaria a la huelga principal que promueven los trabajadores directamente afectados.
El tratadista Mario de la Cueva define esta figura como "la suspensión de labores realizada por los trabajadores de una empresa, quienes sin tener conflicto alguno con su patrono, desean testimoniar su simpatía y solidaridad con los trabajadores de otra empresa, los cuales sí están en conflicto con su patrono.El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo. Tomo II. México, 1979. Pg. 893. La finalidad de este tipo de huelga, de acuerdo con la doctrina, reposa en el supuesto de que, "al generalizarse una suspensión de labores, los patronos afectados buscarán la forma de evitar que se extienda a ellos y presionarán para que el responsable acceda a las demandas de sus trabajadores.BARAJAS MONTES DE OCA, Santiago. La Huelga: Un análisis comparativo. UNAM, México, 1983. Pg. 45. Aunque también puede suceder lo contrario, esto es, que se adopten mayores formas de represión contra los empleados en huelga.
Ahora bien, la Corte debe decidir si la huelga por solidaridad tiene arraigo constitucional, o si, por el contrario, está prohibida por el artículo 56 de la Constitución Política.
El sentido y alcance del derecho de huelga alcanzó una nueva dimensión a instancias del Constituyente de 1991 dado que, mientras en la Constitución de 1886 el derecho de huelga estaba proscrito para cualquier servicio público, en la actual Carta sólo se excluye de su disfrute a los trabajadores de la esfera de los servicios públicos esenciales que determine la ley. Claro es entonces que hoy, por regla general, el derecho de huelga se predica de los trabajadores vinculados a los servicios públicos, a menos que tales servicios correspondan al catálogo de los esenciales por disposición legal, caso en el cual, a pesar de que los respectivos trabajadores se encuentren sindicalizados, el derecho de huelga se halla al margen de su patrimonio jurídico laboral.
Por ello mismo, si el Constituyente consagró la garantía para ejercer el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales - con lo cual se busca garantizar la continuidad de su prestación en atención al interés general que se vería conculcado -, es de entender que también prohijó el ejercicio de sus distintas modalidades o manifestaciones, entre las cuales milita la denominada huelga por solidaridad. Entonces, si este derecho tiene un alcance amplio que en modo alguno sugiere la exclusión de la modalidad en comento, no cabe duda de que tal ejercicio solidario goza de pleno y legítimo sustento constitucional.
Sobre este tema afirmó la Corte Constitucional en sentencia C-473 de 1994:
"Como vemos, el derecho de huelga está en conexión directa no sólo con claros derechos fundamentales –como el derecho de asociación y sindicalización de los trabajadores (CP arts. 38 y 39)- sino también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la dignidad, la participación (CP art. 1) y la realización de un orden justo (CP art. 2)".
En líneas posteriores agregó la Corte:
"La Carta no establece ninguna limitación sobre los tipos de huelga, por lo cual el contenido de este derecho debe ser interpretado en sentido amplio".
En este orden de ideas, se halla cobijada por dicha garantía constitucional, por ejemplo, la huelga que adelanten los trabajadores de una empresa en solidaridad con otros que están en huelga con un empleador distinto, cuando unos y otros se encuentren vinculados a una federación o confederación sindical, u ostenten cualquier otra ligazón que habilite la participación solidaria.
4. Artículo 401-e parcial del Código Sustantivo del Trabajo, adicionado por el artículo 56 de la Ley 50 de 1990
"Artículo 401. Casos de disolución. Un sindicato o una federación o confederación de sindicatos solamente se disuelve:
(...)
e. Adicionado por el artículo 56 de la ley 50 de 1990. En el evento de que el sindicato, federación o confederación se encontrare incurso en una de las causales de disolución, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o quien demuestre tener interés jurídico, podrá solicitar ante el juez laboral respectivo, la disolución y liquidación del sindicato y la cancelación de la inscripción en el registro sindical. Al efecto se seguirá en lo pertinente el procedimiento previsto en el artículo 52 de esta ley."
4.1. La demanda
Según el demandante, el aparte acusado del literal e) del artículo 401 vulnera los artículos 29 y 39 de la Constitución, al permitir que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se convierta en juez y parte, "toda vez que no está restringido ni prohibido por la Carta Política el que empleados públicos militantes en la planta de personal de éste constituyan organizaciones sindicales, lo cual lo convertiría automáticamente en el empleador y en el potencial interesado en su disolución". Además, considera el actor que es muy difícil garantizar la imparcialidad debida en la disolución de sindicatos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, por pertenecer dicho Ministerio a esta última.
Por otra parte, la expresión "o quien demuestre interés jurídico" permite que el empleador, público o privado, "se erija también en juez y parte, al tiempo que permite una intromisión no deseada en el seno de la respectiva organización", pues puede suceder que éste, a través de la intimidación o por medio de la desvinculación masiva de empleados, disminuya el número de miembros para que pueda subsistir el sindicato y luego sea él mismo quien "demuestre interés jurídico" para solicitar la disolución de aquél, lo que repugna al ejercicio del derecho a la asociación sindical y al debido proceso.
En consecuencia, el actor solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la expresión "el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o quien demuestre interés jurídico" o, en subsidio de lo anterior, se declare la exequibilidad condicionada, "siempre y cuando se entienda que en ningún caso el empleador puede demostrar interés jurídico para demandar la disolución del sindicato que tiene influencia para con su empresa o entidad."
4.2. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la expresión "el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o quien demuestre tener interés jurídico" contenida en la norma acusada, al no encontrarla contraria a la Constitución, toda vez que las causales de disolución de los sindicatos son señaladas por el legislador y no por el empleador. De tales causales "sólo la última (reducción de los afiliados a un número inferior a veinticinco) podría interpretarse que es el empleador el que puede dar lugar a ella, cuando a través de prácticas ilegales logra la reducción del número mínimo de miembros por debajo de los límites señalados en la ley. Sin embargo, dicha causal es objetiva y otro será el tratamiento que el legislador ha regulado para impedir que sea la conducta del empleador la que dé origen a la configuración de dicha causal (...) Además, no es el empleador y ni siquiera la autoridad administrativa como el Ministerio de Trabajo quien toma la decisión final sobre la disolución del sindicato, la decisión es tomada por el juez laboral, de conformidad con el propio artículo 401 que se demanda."
4.3. El problema jurídico planteado
La Corte debe determinar si la norma demandada, al consagrar que el Ministerio de Trabajo o quien demuestre interés jurídico pueden solicitar al juez laboral declarar la disolución de un sindicato, los faculta para intervenir ilegítimamente en dicha disolución.
4.4. Consideraciones de la Corte
En primer lugar, la Corte encuentra que la norma demandada no contradice la regla según la cual todos los trabajadores, salvo los miembros de la Fuerza Pública, tienen derecho a constituir la organización que estimen conveniente, así como el de afiliarse, abstenerse de hacerlo y desafiliarse de la misma, sin intervención del Estado. Así pues, de ningún modo restringe el derecho de los trabajadores a sindicalizarse y, en caso de constituirse debidamente una organización sindical, goza de todas las garantías consagradas en la Carta Política y en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia, sobre las cuales se ha hecho amplia referencia en esta sentencia.
En segundo lugar, la disposición demandada no confiere al Ministerio de Trabajo la facultad de disolver un eventual sindicato que pudiera crearse dentro de dicha entidad, pues ésta es una función que corresponde exclusivamente al juez laboral, tal como lo dispone el artículo 39 de la Constitución Política, al consagrar que "la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial," en concordancia con el artículo 4 del Convenio 87 de la O.I.T., según el cual "las organizaciones de trabajadores y empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa."
El artículo 401 del C.S.T. establece, en sus literales a), b), c) y d), diversas causales objetivas de disolución de los sindicatos, federaciones o confederaciones. Por su parte, el literal e), objeto de acusación parcial, establece que en el evento de que una de estas organizaciones se encuentre incursa en alguna de dichas causales, el Ministerio de Trabajo o quien demuestre tener interés jurídico, podrá solicitar ante el juez laboral respectivo, la disolución y liquidación del sindicato y la cancelación de la inscripción en el registro sindical.
Según lo anterior, la facultad que tiene el referido Ministerio, o quien demuestre interés jurídico, se limita a elevar ante el juez competente la solicitud de disolución, liquidación y cancelación de la inscripción en el registro sindical de la organización que considere incursa en una de las causales allí previstas, solicitud que debe tramitarse de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 380 del C.S.T. En consecuencia, ni el Ministerio de Trabajo ni quien demuestre interés jurídico - incluyendo el respectivo empleador de los trabajadores sindicalizados -, se convierten en "juez y parte" cuando elevan una solicitud de disolución sindical ante el juez laboral, pues ninguno de ellos tiene la competencia para decidir sobre ese asunto. En ese orden de ideas, aplicando el símil propuesto por el demandante, dichos sujetos son simplemente "partes" dentro del proceso.
Ahora bien, la Corte no encuentra reprochable que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como organismo de la Rama Ejecutiva del Poder Público encargado de formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas de empleo, trabajo, previsión y seguridad social, así como de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas y procedimientos laborales, pueda elevar solicitudes de disolución de sindicatos ante el juez respectivo cuando considera que aquéllos están incursos en las causales previstas en el artículo 401 del C.S.T., pues tal facultad se enmarca dentro de la órbita de sus funciones.
Tampoco es de recibo el argumento según el cual el empleador de los trabajadores afiliados al sindicato debe estar impedido para elevar una solicitud al juez laboral en tal sentido, pues la finalidad de esta solicitud radica en hacerle conocer al juez competente, por medio de la demostración de hechos y circunstancias acreditados con las respectivas pruebas, que existen méritos para que declare la disolución de un sindicato, por estar incurso en una de dichas causales. En ese sentido, el empleador, quien tiene un conocimiento cercano de esos factores, no podría verse inhabilitado para solicitar al juez la declaratoria de disolución del sindicato.
El demandante alega, además, que la norma acusada permite que el Ministerio de Trabajo se parcialice respecto de los sindicatos de otras entidades de la Rama Ejecutiva, y que dicho Ministerio o el empleador respectivo puedan inducir al sindicato a incurrir en una causal de disolución, por medio del despido de empleados hasta que aquél quede reducido a un número inferior al exigido en la ley, con el fin de demandar posteriormente su disolución. Sobre este punto, la Corte se remitirá a los argumentos expuestos en esta sentencia, precisamente en relación con el análisis de la causal de disolución referente al número mínimo de afiliados al sindicato. En tales casos, se reitera, los trabajadores afectados cuentan con otros mecanismos de defensa para la protección de sus derechos, pues el juicio de constitucionalidad que hace la Corte no se fundamenta en las formas de aplicación de las normas, sino en su adecuación a la Constitución Política.
En conclusión, la expresión "el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o quien demuestre interés jurídico" contenida en el literal e) del artículo 401 del C.S.T. será declarada exequible, por las razones expuestas por el Ministerio Público y que la Corte acoge.
5. Artículos 405 y 467 del Código Sustantivo del Trabajo y artículo 25 del Decreto 2351 de 1965
"CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO
"Artículo 405. Modificado por el artículo 1 del Decreto 204 de 1957. Definición. Se denomina fuero sindical la garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el juez de trabajo."
"Artículo 467. Definición. Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos [hoy empleadores] o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia."
"DECRETO 2351 DE 1965
Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo
Artículo 25. Protección en conflictos colectivos. Los trabajadores que hubieren presentado al patrono [hoy empleador] un pliego de petición no podrán ser despedidos sin justa causa comprobada, desde la fecha de la presentación del pliego y durante los términos legales de las etapas establecidas para el arreglo del conflicto."
5.1. La demanda
Aduce el demandante que el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo viola los artículos 13 y 39 de la Carta, en cuanto se refiere a los empleados públicos, toda vez que el precepto demandado excluye de la protección foral a los empleados públicos, pues dicha norma sólo alude a quienes tienen establecida una relación laboral con su empleador con base en un vínculo contractual, mas no de carácter legal o reglamentario.
En razón a lo anterior, solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 405 del C.S.T. "o en su defecto, la constitucionalidad condicionada, en el entendido que la garantía del fuero es aplicable sin excepciones a los empleados públicos que pertenezcan a las Juntas Directivas y a las Comisiones de Reclamos de sus respectivas organizaciones sindicales, señalando que las desvinculaciones que se pudieren suceder por declaratoria de insubsistencias de aforados no pertenecientes a la carrera administrativa y de los que escalafonados en aquellas sean susceptibles de sufrir la supresión de sus cargos, deben ser previamente autorizadas por la autoridad judicial."
En el mismo sentido, señala el actor que el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo viola los artículos 2, 13 y 55 de la Constitución, por cuanto excluye a los empleados públicos de la posibilidad de ejercer la negociación colectiva, configurándose además la violación del principio de igualdad entre los empleados públicos, los trabajadores oficiales y privados, pues éstos últimos sí pueden acudir a dicho instrumento.
Por lo anterior, el demandante pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada o, en su defecto, la constitucionalidad condicionada, "siempre y cuando se entienda que las negociaciones llevadas a cabo por éstos [los empleados públicos] y sus empleadores, con las restricciones constitucionales y legales del caso, quedan incluidas en la definición que trae dicha norma legal, y por ende allí se pueden plasmar dichos acuerdos, sin importar el nombre del documento donde reposen."
Y en relación con el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, manifiesta el accionante que dicho precepto "acusa una omisión que viola el pri