Sentencia C-992/01
GOBIERNO-Conformación
GOBIERNO-Presentación de proyecto de ley a través de ministros/MINISTRO-Presentación de proyectos de ley en representación del Gobierno/PROYECTO DE LEY POR MINISTRO-Presunción de presentación por el Gobierno
La Corte ha considerado que conforme a los artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la cual no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean suscritos por el Presidente de la República. Esto no significa, de acuerdo con la sentencia antes citada, que los Ministros tengan competencia autónoma para presentar proyectos de ley, en la medida en que sólo pueden hacerlo en representación del Gobierno. Esta última situación se presume por el solo hecho de haber sido presentado un proyecto de ley por el Ministro del Despacho, sin embargo dicha presunción podría ser desvirtuada por el Presidente de la República cuando exprese que el Ministro actuó sin su previa autorización. Esa presunción no puede desvirtuarse, acreditando las diferencias de criterio que en sus intervenciones públicas y en relación con un determinado proyecto de ley presenten los Ministros del Despacho. Tampoco se requiere que para que un proyecto de ley presentado por intermedio de un ministro del despacho se entienda presentado por el Gobierno, previamente su texto se haya acordado en el Consejo de Ministros, corporación a la que ninguna disposición atribuye tal competencia.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Unidad de materia en ley tributaria
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Doble perspectiva
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación de conexidad
La unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada.
PROYECTO DE LEY-Ampliación o restricción de materia inicial en curso del debate/PROYECTO DE LEY-Adición de contenido temático con no presentes en iniciativa original pero con relación de conexidad
Ha señalado la Corte que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los contenidos de ésta.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA FRENTE AL PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance no puede desconocerlo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ampliación de núcleos temáticos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Normas introducidas de manera sorpresiva y tardía en el debate/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Proyecto inicial sin relación de conexidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cargo concreto de violación
Debe la Corte precisar que, salvo el improbable caso en que no sea posible determinar cual es la materia dominante de una ley, el cargo por violación del principio de unidad de materia no puede dirigirse contra la ley en su totalidad, sino contra aquellas disposiciones respecto de las cuales pueda establecerse que carecen de relación de conexidad con la materia de la ley.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Identificación por el actor de contenido temático
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de identificación de contenido temático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY TRIBUTARIA-Finanzas de Rama Judicial, los Fovis y Fondos Agropecuarios
DEBATE PARLAMENTARIO-Adición de contenido temático de proyecto con relación de conexidad
PROYECTO DE LEY-Adición de contenido temático con relación de conexidad
PROYECTO DE LEY-Primer debate en sesiones conjuntas y estudio simultáneo en plenarias
LEY-Vicios de trámite afectan disposiciones sobre las cuales recaen y no su conjunto
Las irregularidades en el trámite de aprobación de una ley afectan exclusivamente a las disposiciones respecto de las cuales ellas recaigan, sin que, en principio, pueda pretenderse, a partir de una simple consideración sobre el número de artículos viciados, que ellas conduzcan a la inexequibilidad total de la ley. Eso solo podría ocurrir en el evento en que se demostrase que la exclusión de determinadas disposiciones por vicios de trámite tiene una tal significación sobre el sentido y la coherencia de la ley que su declaratoria de inexequibilidad no pueda hacerse de manera aislada, sino que resulta imperativo que ella recaiga sobre el conjunto de la ley.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Demostración que novedad no guarda conexidad o es contrario a lo aprobado en primer debate
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Requisitos para estructurar cargo por violación
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Cargos formulados adecuadamente
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos formulados adecuadamente
TRIBUTO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Vigencia
TRIBUTO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Posibilidad de establecimiento futuro con iguales características
TRIBUTO TRANSITORIO-Mantenimiento de vigencia/TRIBUTO TRANSITORIO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Creación legal de permanencia
TRIBUTO PERMANENTE-Creación legal
TRIBUTO-Carácter de “nuevo”
En general, el carácter de “nuevo” de un tributo, condición que tiene significación para distintos efectos constitucionales, no depende de la calificación que al respecto se haga en la ley que lo crea, sino de la circunstancia de ser distinto de aquellos que estén rigiendo en el momento de su expedición. Sin embargo no por ello la norma que haga una tal calificación es, por ese solo hecho, inconstitucional, porque la misma puede tener un sentido pedagógico, que oriente la aplicación de la norma, cuando efectivamente se trate de un nuevo impuesto.
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Creación como un nuevo impuesto
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Tributo nuevo
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Exclusión de la participación de municipios en ingresos corrientes de la Nación
NORMA ACUSADA-Efectos temporales
NORMA ACUSADA-Pérdida de vigencia en trámite del proceso
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Agotamiento plazo de norma
NORMA ACUSADA-Pronunciamiento aunque haya dejado de regir
PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Pronunciamiento sobre norma que ha dejado de regir
NORMA ACUSADA-Vigencia limitada en el tiempo
DECLARACION DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS-Términos perentorios para revisión y corrección por administración
BENEFICIO DE AUDITORIA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS
BENEFICIO DE AUDITORIA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS
BENEFICIO ESPECIAL DE AUDITORIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reducción del plazo de firmeza de la declaración tributaria/BENEFICIO ESPECIAL DE AUDITORIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reducción del valor a pagar por activos
PRINCIPIO DE EQUIDAD EN AMNISTIA TRIBUTARIA-Favorecimiento de morosos que ocultaron activos en la declaración
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN LAS CARGAS PUBLICAS-Situación privilegiada de contribuyente moroso frente al cumplido/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Situación privilegiada de contribuyente moroso frente al cumplido
AMNISTIA TRIBUTARIA-Inexequibilidad futura por situaciones jurídicas consolidadas
RENTA LIQUIDA GRAVABLE-Determinación
RENTA PRESUNTA-Alcance
BASE GRAVABLE-Determinación
SISTEMA TRIBUTARIO-Inclusiones
SISTEMA TRIBUTARIO-Exclusiones
RENTA PRESUNTIVA-Inclusiones y exclusiones
RENTA PRESUNTIVA-Exclusiones y exenciones determinadas por el legislador/BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA-Determinación legislativa
Tanto las exclusiones como las exenciones o excepciones a la aplicación del sistema de renta presuntiva contribuyen a la determinación de la base gravable del tributo sobre la renta, y por lo tanto, al constituir uno de los elementos fundantes de la obligación sustantiva tributaria, deben ser clara y expresamente determinadas por el legislador.
EXENCION TRIBUTARIA-Determinación legislativa no delegable
BASE GRAVABLE DE TRIBUTO-Determinación legislativa
EXCLUSION TRIBUTARIA-Precisión legislativa de sujetos, hechos y requisitos para beneficio
EXCLUSION DE RENTA PRESUNTIVA-Previsión legislativa de elementos fundantes
POTESTAD REGLAMENTARIA EN ASUNTO TRIBUTARIO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Compatibilidad
POTESTAD REGLAMENTARIA EN EXCLUSION TRIBUTARIA-Competencia al Gobierno de determinar elementos accidentales y mutables
EXCLUSION TRIBUTARIA-Reserva de ley sobre término de vigencia/EXCLUSION TRIBUTARIA-Competencia legislativa para ampliar término de vigencia
EXCLUSION DE RENTA PRESUNTIVA-Competencia legislativa para ampliar término de vigencia
TRIBUTO-Reserva de ley
IMPUESTO A LAS VENTAS PARA TELEVISION SATELITAL-Servicios ejecutados desde el exterior que se entienden prestados en Colombia
PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD DEL TRIBUTO-Servicios ejecutados desde el exterior que se entienden prestados en Colombia
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Establecimiento de gravámenes necesarios
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Responsables
REGIMEN COMUN AL SIMPLIFICADO-Cambio de responsables
PRESUNCION EN MATERIA TRIBUTARIA-Validez
PRESUNCION EN IMPUESTO INDIRECTO
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Señalamiento por ley de estructura orgánica y competencias de entidades que se creen
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Creación por ley de órganos señalando competencias/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Fijación por ejecutivo de estructura interna de cada entidad, plantas de personal y funciones de empleos
Al paso que a la ley corresponde, para determinar la estructura de la administración nacional, crear los distintos órganos que la componen, señalando para el efecto sus respectivas competencias, al Presidente de la República le corresponde, con sujeción a la ley, fijar la estructura interna de cada una de las entidades nacionales, así como el señalamiento, tanto de las plantas de personal como de las funciones especiales que correspondan a los distintos empleos.
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Señalamiento preciso de competencias a un órgano
DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Creación de dependencia específica
DIRECCION DE POLICIA FISCAL Y ADUANERA-Creación
ADMINISTRACION NACIONAL-Creación legal de dependencia de ente establecido y competencia gubernamental para modificar estructura interna
TASA-Creación/TASA-Identificación en la ley del servicio/TASA-Fijación de la tarifa/TASA-Fijación de la tarifa por autoridades administrativas/TASA-Fijación de la tarifa y no exigencia de criterios tenidos en cuenta
TASA-Creación y administración
TASA-Fijación de tarifa con base ad valorem
TASA-Tarifa asociada al servicio
TASA-No determinación contenido del servicio ni forma como gravamen se vincula
TASA ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS
TRIBUTARIO-Presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados
TRIBUTARIO-Contribuciones fiscales y parafiscales
SEGURIDAD SOCIAL-Delegación legislativa en particulares de gestión directa del servicio/SEGURIDAD SOCIAL-Delegación legislativa de funciones de vigilancia y control
SEGURIDAD SOCIAL-Ejercicio de control de pago de aportes parafiscales
SEGURIDAD SOCIAL-Competencias de control a cargo de entidades encargadas de prestación
SEGURIDAD SOCIAL-Facultades de control a entidades administradoras
DERECHO A LA INTIMIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados en los términos de la ley
TRIBUTARIO-Determinación por ley de intervención, competencia y procedimiento
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Creación de régimen de control fiscal específico
ENTIDAD PARTICULAR-Asignación de ejercicio de función pública de control sin precisión legal de ámbito de competencia
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustentación de cargos en inferencias
Referencia: expediente D-3436
Demanda de inconstitucionalidad Ley 633 de 2000
Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001)
I.ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO demandó la totalidad de la Ley 633 de 2000 y como petición subsidiaria solicitó declarar la inexequibilidad de los artículos que se indican a continuación: 1, 2, 3, 4, 11 (parcial), 12 (parcial), 14 (parcial), 16, 20 (parcial), 27 (parcial), 29, 34, 37, 38 (parcial), 40, 50 (parcial), 53 (parcial), 55 (parcial), 56, 57, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 79 (parcial), 80 , 91, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 132, 133, 134 (parcial).
II.LA DEMANDA, LAS INTERVENCIONES Y CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
En atención a la extensión y complejidad de los asuntos planteados, la Corte, por razones prácticas, se referirá por separado, de manera completa, a cada uno de los cargos formulados por el demandante.
Previamente, la Corte afirma su competencia para conocer del presente proceso, por dirigirse la demanda contra una ley de la República, o contra disposiciones que forman parte de ella, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
A continuación, con la metodología propuesta, se analizarán los cargos planteados por el demandante, para lo cual, salvo cuando la demanda se dirija contra la ley en su totalidad, se transcribirán las disposiciones demandadas, tal y como fueron publicadas en el diario oficial No. 44275 del 29 de diciembre de 2000, cuya transcripción se anexa.
El actor ha presentado como pretensiones principales las que se derivan de los cargos que se dirigen contra la Ley 633 de 2000 en su totalidad, y como subsidiarias, para el evento de que no prosperen los cargos principales, las que tienen soporte en los cargos que se dirigen específicamente contra algunos de los artículos de la ley.
La Corte estudiara por separado las pretensiones principales y las subsidiarias, salvo respecto de los cargos por vicios de trámite y por violación del principio de unidad de materia, que con la natural diferencia de especificidad, son los mismos para unas y otras, razón por la cual la consideración será conjunta.
A. PRETENSIONES PRINCIPALES
1.Inconstitucionalidad del proyecto de Ley 072 de 2000 de la Cámara de Representantes y 126 del Senado por no haber sido presentado por el Gobierno.
Normas demandadas: Ley 633 en su totalidad
Normas constitucionales que se consideran infringidas: Artículos 1; 6; 115, numeral 11º; 154 y 200, numeral 1º.
1.1. Argumentos del Demandante
Afirma el accionante que el 15 de septiembre de 2000 el Ministro de Hacienda “por su cuenta y riesgo” presentó el proyecto de ley de reforma tributaria y posteriormente, presentó pliego de modificaciones del mismo proyecto fechado en noviembre 16 , sin que exista ningún tipo de evidencia que demuestre que antes de la presentación del proyecto o de su pliego de modificaciones, se hubiese realizado Consejo de Ministros, con el objeto de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 154 de la Constitución en el cual se señalan los temas de los proyectos de ley que requieren iniciativa del Gobierno, dentro de los que se encuentran los referentes al establecimiento de rentas nacionales y fijen los gastos de la administración.
De acuerdo con el Artículo 115, inciso 2º de la Carta, el Gobierno está constituido por el Presidente de la República y el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo, en cada negocio particular, de lo cual concluye que “El Ministro de Hacienda se tomó atribuciones que no le corresponden, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, siendo responsable de acuerdo con el artículo 6° de la Constitución Política de Colombia”.
Para sustentar sus afirmaciones, adjunta sendos artículos de los periódicos El Colombiano, El Tiempo y Portafolio en donde “.. se demuestra que no hubo iniciativa del Gobierno de presentar el proyecto de Reforma Tributaria, antes bien hubo enfrentamiento entre los Ministros de Hacienda, Trabajo, Agricultura y Salud”.
De acuerdo con las anteriores consideraciones solicita se declare la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 633 de 2000 por no haber sido presentada por el Gobierno, en contra de lo preceptuado por el artículo 154 de la Carta.
1.2.Intervenciones
1.2.1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario a través de su Presidente Paul Cahn-Speyer emitió concepto técnico a solicitud de esta Corte sobre las normas demandadas.
Expresa que en lo relativo a la iniciativa legislativa, los cargos presentados por el actor no están llamado a prosperar, ya que el propio artículo 200 de la Carta dispone que: “corresponde al Gobierno en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los Ministros…”. Igualmente, en el artículo 208 se señala que “los Ministros en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras proyectos de ley...”, normas de las cuales se concluye que corresponde a los Ministros desarrollar la función de Gobierno en cuanto se orienten a concurrir a la formación de las leyes, mediante la presentación de proyectos de ley en asuntos que correspondan a sus respectivas competencias, como lo hizo en este caso el Ministro de Hacienda, razón por la cual ningún reproche merece en este punto la ley demandada.
1.2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Para el Ministerio no puede afirmarse que la presentación de proyectos de ley por parte de los Ministros del despacho constituya una vulneración al principio de legalidad del servidor público, ni una usurpación indebida a las funciones del señor Presidente, ya que la propia Constitución en sus artículos 200 y 208 autoriza a los Ministros para presentar proyectos de ley en nombre del Gobierno; de lo cual se desprende que el Ministro de Hacienda se encuentra plenamente facultado para presentar proyectos de ley en materias que le son propias, sin que dicha actuación deba estar refrendada por el Presidente de la República.
1.2.3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
No existe vulneración de los artículos 1, 6, 115, 150 numeral 11º, 154 y 200 numeral 1º de la Constitución, ya que a la luz de los textos señalados, no puede pretenderse que la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso, deba estar suscrita por el Presidente de la República y el correspondiente Ministro, puesto que la propia Carta otorga a los Ministros la calidad de voceros del Gobierno.
1.3. Concepto del Procurador
En concepto del señor Procurador General de la Nación, no existe vulneración del artículo 154 de la Carta, dado que el Gobierno Nacional, de acuerdo con el artículo 200 superior, ejerce funciones constitucionales en relación con el Congreso, y en virtud de la disposición citada, concurre a la formación de las leyes, presentando proyectos de ley por medio de sus ministros. De lo cual se concluye que cuando un Ministro presenta un proyecto de ley, lo hace a nombre del Gobierno a quién representa y en nombre del cual ejerce la iniciativa legislativa, y no a nombre propio como lo señala equivocadamente el accionante.
1.4.Consideraciones de la Corte
De conformidad con lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política el Gobierno está conformado para cada asunto en particular por el Presidente de la República y el Ministro o Director del Departamento Administrativo del Ramo.
La Corte ha considerado que pese a lo anterior, conforme a los artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la cual no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean suscritos por el Presidente de la República. Al respecto en Sentencia C-119 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) dijo: “Tampoco se requería que las facultades fueran solicitadas conjuntamente por el Presidente de la República y el Ministro de Gobierno, hoy del Interior, como integrantes del Gobierno, pues a pesar de que el artículo 115 de la Constitución señala que el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, y que el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno, el artículo 200 de la misma obra dispone que 'Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución...'. Esta atribución del Gobierno de presentar proyectos de ley a través de sus ministros, igualmente aparece corroborada por el inciso 2º del artículo 208 del mismo estatuto superior.”
En reciente pronunciamiento sobre esta materia la Corte agregó que “[l]a competencia que conforme a los artículos 200 y 208 tienen los Ministros del Despacho no se limita, pues, a la tarea de presentar físicamente los proyectos o hacer la radicación personal de los mismos, requisito que no es exigible conforme al ordenamiento, sino a la capacidad jurídica de presentarlos en representación del Gobierno”Sentencia C-503 de 2001
Esto no significa, de acuerdo con la sentencia antes citada, que los Ministros tengan competencia autónoma para presentar proyectos de ley, en la medida en que sólo pueden hacerlo en representación del Gobierno. Esta última situación se presume por el solo hecho de haber sido presentado un proyecto de ley por el Ministro del Despacho, sin embargo dicha presunción podría ser desvirtuada por el Presidente de la República cuando exprese que el Ministro actuó sin su previa autorizaciónIdem. Esa presunción, por otra parte, no puede desvirtuarse, como lo pretende el demandante, acreditando las diferencias de criterio que en sus intervenciones públicas y en relación con un determinado proyecto de ley presenten los Ministros del Despacho. Tampoco se requiere, como lo sugiere el actor, que para que un proyecto de ley presentado por intermedio de un ministro del despacho se entienda presentado por el Gobierno, previamente su texto se haya acordado en el Consejo de Ministros, corporación a la que ninguna disposición atribuye tal competencia.
Como el proyecto de ley fue presentado con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien en principio y para ese específico propósito, actúa en representación del Gobierno, sin que la ausencia de la firma del Presidente de la República constituya, tal y como se ha expresado, un vicio de constitucionalidad como lo pretende el actor, el presente cargo no está llamado a prosperar.
2. Vulneración del principio de unidad de materia
Pretensión principal
Normas demandadas: Ley 633 de 2000 en su totalidad
Pretensión subsidiaria
Normas demandadas: Artículos 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 80, 103, 110, 111, 119, 120, 121, 122, 129 y 133 de la Ley 633 de 2000.
Normas constitucionales que se consideran infringidas: Artículo 158.
Cosa juzgada constitucional
Mediante Sentencia C-809 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 80 de la Ley 633 de 2000, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.
Disposiciones acusadas
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas de manera especial:
Artículo 59. Modifícase el artículo 9° de la Ley 66 del 19 de agosto de 1993, el cual quedará así:
“Artículo 9°. Conforme al procedimiento que establezca la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el valor de los depósitos judiciales prescribirá a favor del Tesoro Nacional si transcurridos dos (2) años, contados a partir de la terminación definitiva del correspondiente proceso, no hubieren sido reclamados por sus beneficiarios.
Parágrafo. Los depósitos judiciales efectuados por causas o motivos laborales, prescribirán a favor del Tesoro Nacional, si transcurridos tres (3) años contados a partir de la fecha del depósito, no se hubiere iniciado proceso judicial alguno por parte del beneficiario, tendiente a obtener su entrega.
Los dineros así adquiridos financiarán planes, proyectos y programas de inversión y capacitación de la Rama Judicial”.
Artículo 60. Contratos y convenios. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial podrá celebrar en nombre de la Nación -Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura, los actos y contratos que deban otorgarse o suscribirse con personas públicas y/o privadas para la prestación de servicios con objeto de mejorar la administración de los recursos y servicios de la Rama Judicial, tales como cobro coactivo, notificaciones, citaciones y expedición de certificaciones.
También, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial podrá suscribir en nombre de la Nación- Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura, contratos de fiducia para la administración de recursos, que se constituyan en patrimonios autónomos independientes.
Así mismo, podrá celebrar convenios o suscribir contratos con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para combatir la evasión y morosidad en el pago de tributos, contribuciones, aportes y multas. En desarrollo de estos podrán realizar planes conjuntos de fiscalización, cobro y capacitación.
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura deberá autorizar previamente la celebración de los contratos o convenios a los que se refiere este artículo.
Artículo 61. Multas. Modifícase el inciso 4° del artículo 31 de la Ley 200 de 1995, el cual quedará así: "Vencido el plazo señalado en el inciso anterior, el sancionado pagará el monto de la multa con intereses moratorios mensuales a la tasa establecida en las normas tributarias".
Artículo 62. Multas y causación de intereses moratorios. Las multas que a partir de la vigencia de la presente Ley impongan las autoridades judiciales una vez sean exigibles causarán intereses moratorios mensuales a la tasa establecida en las normas tributarias.
Artículo 63. El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, Fovis. El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, Fovis, estará constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la correspondiente Caja de Compensación Familiar, los cuales continuarán administrados directamente por las Cajas en forma autónoma en sus etapas de postulación, calificación, asignación y pago, en los porcentajes mínimos que se refieren a continuación:
a) Para el año 1999, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del veintiséis por ciento (26%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veintidós por ciento (22%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
b) Para el año 2000, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del veintiséis por ciento (26%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veinticuatro por ciento (24%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
c) Para el año 2001, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del veintiséis por ciento (26%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veinticinco por ciento (25%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
d) Para el año 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del veintisiete por ciento (27%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al veinte por ciento (20%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del veintiséis por ciento (26%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
e) Para el año 1999, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al ciento por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional deberá transferir al Fovis una suma que será del trece por ciento (13%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
f) Para el año 2000, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del quince por ciento (15%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
g) Para el año 2001, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del diecisiete por ciento (17%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
h) Para el año 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual o superior al cien por ciento (100%), e inferior al ciento diez por ciento (110%), del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del dieciocho por ciento (18%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
i) Para el año 1999, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al cien por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del siete por ciento (7%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al diez por ciento (10%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del cinco por ciento (5%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
j) Para el año 2000, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al ciento por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del nueve por ciento (9%); para aquellas cajas, del mismo cociente, cuyos recaudos por aportes sean inferiores al diez por ciento (10%) de los recaudos de la caja con mayores aportes, este porcentaje será del siete por ciento (7%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
k) Para el año 2001, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al cien por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del diez por ciento (10%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
l) Para el año 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al ciento por ciento (100%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del doce por ciento (12%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo;
m) Para los años 1999, 2000, 2001 y 2002, cuando el cociente particular de recaudo para subsidio familiar de una caja resultare inferior al ochenta por ciento (80%) del cociente nacional, deberá transferir al Fovis una suma que será del cinco por ciento (5%) de los aportes patronales para subsidios. La autoridad de inspección y vigilancia competente determinará el porcentaje de aporte de cada caja, de acuerdo con lo dispuesto por este artículo.
Parágrafo 1°. Las Cajas de compensación familiar con los recursos restantes de sus recaudos para subsidios no estarán obligadas a realizar destinaciones forzosas para planes de vivienda.
Parágrafo 2°. El cincuenta y cinco por ciento (55%) mínimo, que las cajas destinarán al subsidio monetario, será calculado sobre el saldo que queda después de deducir la transferencia respectiva al Fondo de subsidio familiar de vivienda y las demás obligaciones que determine la ley, así como el diez por ciento (10%) de los gastos de administración y funcionamiento la contribución a la Superintendencia del Subsidio Familiar según la legislación vigente. En ningún caso una caja podrá pagar como subsidio en dinero una suma inferior a la que esté pagando en el momento de expedirse esta ley.
Parágrafo 3°. No estarán obligadas a la destinación de recursos para el Fovis en el componente de vivienda de interés social, las Cajas de compensación familiar que operen al tenor del inciso 2° del artículo 43 del Decreto 341 de 1988, en las áreas que a continuación se enuncia y respecto de los recaudos provenientes de las mismas:
Departamentos de Amazonas, Arauca, Casanare, Caquetá, Chocó, Guajira, Guainía, Guaviare, Meta, Putumayo, San Andrés y Providencia, Sucre, Vaupés, Vichada y la región de Urabá, con excepción de las ciudades de Riohacha, Sincelejo, Villavicencio, Yopal, y sus respectivas áreas de influencia en estas áreas; las cajas podrán adelantar libremente programas de vivienda, incluidos subsidios para los beneficiarios adjudicatarios de los mismos. La autoridad de inspección y vigilancia competente evaluará las situaciones de excepción de este parágrafo.
Parágrafo 4°. No estarán obligadas a la destinación de recursos para el Fovis en los componentes de vivienda de interés social, de que trata esta ley, las Cajas de compensación familiar que operen al tenor del inciso 2° del artículo 43 del Decreto 341 de 1988, en las zonas de desastre del Eje Cafetero. La autoridad de inspección y vigilancia está facultada para evaluar la situación de estas cajas en la medida en que se vaya recuperando la zona.
Parágrafo 5°. No obstante lo señalado en este artículo, las cajas podrán someterse a un plan de ajuste para alcanzar los porcentajes aquí establecidos, cuando las circunstancias financieras así lo requieran, a juicio de la entidad que ejerza la supervisión y control de las Cajas de Compensación.
Artículo 64. Destinación de los recursos del Fovis. Los recursos adicionales que se generen respecto de los establecidos con anterioridad a la presente ley se destinarán de la siguiente manera:
a) No menos del cincuenta por ciento (50%) para vivienda de interés social;
b) El porcentaje restante después de destinar el anterior, para la atención integral a la niñez de cero (0) a seis (6) años y la jornada escolar complementaria. Estos recursos podrán ser invertidos directamente en dichos programas abiertos a la comunidad, por las Cajas de compensación sin necesidad de trasladarlos al Fovis.
Parágrafo. En aquellos entes territoriales que cuentan con recursos para la cofinanciación de los Programas de Jornada Escolar Complementaria y atención a los niños de cero (0) a seis (6) años más pobres, las Cajas de Compensación Familiar podrán establecer convenios y alianzas con los gobiernos respectivos para tal fin.
Artículo 65. Manejo financiero. Las Cajas tendrán un manejo financiero independiente y en cuentas separadas del recaudo del cuatro por ciento (4%) de la nómina para los servicios de mercadeo, IPS y EPS. Por consiguiente, a partir de la vigencia de la presente ley, en ningún caso los recursos provenientes del aporte del cuatro por ciento (4%) podrán destinarse a subsidiar dichas actividades. Estos servicios abiertos a la comunidad deberán llegar a su punto de equilibrio financiero el 31 de diciembre del año 2000. En el caso de los hoteles no habrá tarifa subsidiada para los trabajadores que tengan ingresos superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes.
Parágrafo 1º. Las cajas de compensación familiar podrán aprobar préstamos con destino a colaborar en el pago de atención de personas a cargo de trabajadores beneficiarios, al tenor de la Ley 21 de 1982, en eventos que no estén cubiertos por el sistema general de seguridad social en salud o cobertura de servicios médico-asistenciales a que, por norma legal, deba estar afiliado el trabajador. El préstamo por evento podrá ser superior a diez (10) veces la cuota del subsidio monetario mensual vigente al momento del mismo. Las cajas podrán establecer cuotas moderadoras para estos efectos exclusivamente.
Parágrafo 2º. Los subsidios de escolaridad en dinero pagados por las Cajas de Compensación a las personas a cargo de trabajadores beneficiarias, matriculadas en los tres (3) últimos grados del ciclo secundario de la educación básica y en el nivel de educación media, formarán parte del cálculo de subsidio monetario pagado por cada Caja de Compensación Familiar y de la obligación de destinación para educación prevista en el artículo 5º del Decreto 1902 de 1994, siempre que la destinación total para ella no resulte inferior a la obligatoria antes de la vigencia de la presente ley.
Artículo 66. Programas de capacitación no formales. Los programas de capacitación no formales que ofrezcan las Cajas de compensación familiar podrán ser subsidiados cuando no presenten duplicidad con los programas ofrecidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, salvo aquellos desarrollados en convenios con dicha entidad; dichos programas dirigidos exclusivamente al fomento, mejoramiento del empleo productivo y a la generación de ingresos para la familia.
Artículo 67. Fovis. Las cajas de compensación familiar continuarán administrando autónomamente en los términos previstos por las Leyes 49 de 1990 y 3ª de 1991 los recursos apropiados con destino a la postulación, calificación, asignación y pago de subsidios para VIS de conformidad con los procedimientos señalados por el Gobierno Nacional.
Artículo 68. Subsidios. La asignación de subsidios correspondientes a la vigencia presupuestal del año 1999 para el rango de familias con ingreso hasta dos (2) smlm se orientará en primer lugar a programas asociativos que a la fecha de la sanción de la presente ley demuestren un avance en construcción de obras de infraestructura o vivienda no menor al veinte por ciento (20%) del valor total del proyecto.
Artículo 69. Acceso al subsidio. Las familias de ingresos inferiores a dos (2) smlm podrán acceder al subsidio de vivienda sin el requisito del ahorro programado siempre y cuando tengan garantizada la financiación completa de la solución de vivienda a la que aspiran.
Artículo 70. Proyectos colectivos en vivienda de interés social. La asignación individual de los subsidios a la demanda para vivienda de interés social contempla las modalidades de proyectos individuales y proyectos colectivos.
Artículo 71. Concurrencia de las entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal en proyectos de vivienda de interés social. Las entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal podrán invertir recursos en programas colectivos de Vivienda de interés Social, VIS. En aquellos municipios en donde haya aporte en lotes municipales en los programas de VIS, que cuenten con financiación de la Nación, dichos lotes se adjudicarán por el sistema de libre concurrencia y selección objetiva entre los constructores interesados, que ofrezcan menor valor de la vivienda excepto cuando la construcción vaya a ser totalmente ejecutada por una entidad estatal.
Artículo 72. Afiliación de los trabajadores por cuenta propia. El Gobierno promoverá la legislación para la incorporación voluntaria de los trabajadores por cuenta propia a las Cajas de Compensación Familiar, mediante el pago mensual del dos por ciento (2%) de sus ingresos reales, con una base mínima de dos (2) salarios mínimos, con derecho a todos los servicios que las cajas ofrecen, exceptuando el subsidio monetario; y para programas voluntarios de ahorro programado que se creen para el acceso a la vivienda en el caso de estos trabajadores. Los programas de ahorro voluntario para vivienda podrán extenderse a trabajadores afiliados a las Cajas de Compensación, del sector formal.
Artículo 73. Impuestos en los casos de supresión, fusión, transformación de entidades u organismos públicos del orden nacional. En los casos de supresión, fusión, transformación, cesión de activos, pasivos y contratos, liquidación o modificación de estructura de entidades u organismos públicos del orden nacional, los actos o contratos que deban extenderse u otorgarse con motivo de tales eventos, se considerarán actos sin cuantía y no generarán impuestos ni contribuciones de carácter nacional.
Para efectos del registro sobre inmuebles y demás bienes sujetos al mismo, bastará con enumerarlos en el respectivo documento en el que conste la supresión, fusión, transformación, cesión de activos, pasivos y contratos, liquidación o modificación de estructura, indicando el folio de matrícula inmobiliaria o el dato que identifica el registro del bien o de los derechos respectivos, incluidos los derechos fiduciarios.
Artículo 74. Fondo Agropecuario de Garantías. El Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, podrá otorgar garantía a los proyectos agropecuarios, de acuerdo con el reglamento que para tal fin expida la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.
Artículo 75. Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios. El Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios podrá apoyar el subsidio a las primas de riesgos de seguros de productores.
La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario orientará los recursos del Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios, así como la elegibilidad del subsidio de las primas a explotaciones agropecuarias y zonas específicas.
Artículo 103. A partir del 1º de enero del año 2001 la Nación cede a favor del Municipio de Zipaquirá la totalidad de los ingresos provenientes del valor que se paga por la entrada a visitar la Catedral de Sal de Zipaquirá. Estos recursos serán utilizados por el Municipio prioritariamente para el mantenimiento y funcionamiento óptimo de la Catedral como monumento turístico-religioso y para fomentar el desarrollo turístico y sus obras de infraestructura del orden local y regional, en armonía con lo establecido por la Ley 388 de 1997 sobre planes y programas del orden territorial a escala municipal, departamental y nacional
Artículo 110. Findeter transferirá anualmente a la Nación el producto del recaudo de la deuda de municipios y empresas de servicios públicos con Insfopal, realizados según la Ley 57 de 1989, recursos que se destinarán en su totalidad, anualmente a la financiación del programa de modernización empresarial ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Económico.
Artículo 111. El Ministerio de Educación Nacional podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica. Para este efecto el Ministerio de Educación Nacional señalará las prioridades de inversión y con cargo a estos recursos, realizará el estudio y seguimiento de los proyectos
Artículo 119. A partir de la vigencia fiscal de 2001 las apropiaciones previstas en el presupuesto de gastos del Ministerio de Minas y Energía, el Fondo Nacional de Regalías y Cormagdalena asociadas al Plan de Inversiones de la Costa Atlántica, se ubicarán en el presupuesto del servicio de la deuda. Para ello el Ministro de Hacienda y Crédito Público-Dirección General del Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación harán los ajustes correspondientes en el anexo del decreto de liquidación del presupuesto para el año 2001.
Artículo 120. Los recursos a que hace referencia el artículo 22 de la Ley 48 de 1993 y los recaudos por conceptos de mora, multa y sanciones pecuniarias liquidadas en función de los mismos continuarán perteneciendo al Fondo de Defensa Nacional. También pertenecerán a este Fondo los recursos provenientes de la venta de activos de propiedad del Ministerio de Defensa Nacional y de las donaciones que se realicen al mismo. Con los recursos provenientes de la venta de activos no se podrán financiar gastos recurrentes.
Estos recursos serán recaudados directamente por el Ministerio de Defensa Nacional-Fondo de Defensa Nacional, se presupuestarán sin situación de fondos y se destinarán al desarrollo de los objetivos y funciones de la fuerza pública en cumplimiento de su misión constitucional.
Artículo 121. Interprétase con autoridad que las actividades desarrolladas conforme a la ley, por la Nación, sus establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones administrativas, no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de Industria y Comercio.
Artículo 122. Para las entidades públicas en disolución, liquidación o concordato liquidatorio se podrán suspender las sanciones que se encuentren en firme o en proceso de discusión siempre que medie el pago del veinte por ciento (20%) del valor determinado en las respectivas Resoluciones. Este pago deberá realizarse al finalizar el proceso liquidatorio teniendo en cuenta las prelaciones establecidas por la ley para estas obligaciones.
Artículo 129. El Inurbe podrá adelantar un programa de refinanciación de las obligaciones que tengan los deudores del ICT mejorando los plazos de la Resolución número 0167 de 2000 y las tasas de interés para pago de capital (plazo mínimo de 12 meses) e intereses
Artículo 133. Autorízase, por una sola vez, para que los municipios y departamentos productores de hidrocarburos dispongan del reintegro de sus derechos en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera de que trata la Ley 209 de 1995, para destinarlo exclusivamente para el pago de deuda vigente a la fecha de la expedición de la presente ley.
El Gobierno dispondrá de los recursos correspondientes al Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, para asignarlos a los municipios y departamentos no productores de hidrocarburos, con destinación exclusiva al pago de la deuda causada por la financiación de proyectos y programas de desarrollo. Los recursos que se liberen en virtud del presente artículo se destinarán en forma exclusiva a inversión y en ningún caso a gastos de funcionamiento.
2.1. Argumentos del Demandante
A juicio del actor la Ley 633 de 2000 abarca pluralidad de materias inconexas e independientes, ya que si bien la mayoría de las normas son de carácter tributario, no guardan ningún tipo de relación con esta última materia, aquellas que tratan temas como el fortalecimiento de las finanzas de la Rama Judicial, las que se refieren al tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social, o las relativas al Fondo Agropecuario de Garantías. Esta “mezcla” de materias diversas no posee un hilo conductor, de lo cual se desprende la flagrante violación al artículo 158 de la Carta.
El actor identifica como materia de la ley la reforma tributaria y como materias distintas, sin relación de conexidad, las que tienen que ver con el fortalecimiento de las finanzas de la Rama Judicial (4 artículos), con el Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social (10 artículos), con el Fondo Agropecuario de Garantías (2 artículos) y con normas de diversa índole (10 artículos).
De manera subsidiaria, afirma el demandante que los artículos específicamente citados violan el artículo 158 de la Carta, ya que la unidad de materia se ve amenazada por la existencia de materias inconexas que no guardan relación con el proyecto de ley 072 de 2000 de la Cámara de Representantes, que versaba sobre reforma tributaria, tales como las relativas a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y las normas sobre fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial. Por esta razón considera el demandante que debe declararse la inexequibilidad de las normas específicamente demandadas.
2.2.Intervenciones
2.2.1.Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Como primera medida, el Instituto define los alcances del principio de unidad de materia, destacando que debe entenderse como “una restricción de técnica legislativa que consiste en impedir la inclusión de materias en un mismo texto legal que no tengan conexidad sustancial o lógica entre sí o con el tema principal”.
Seguidamente, el Instituto cita las sentencias C-025 de 1993 y C-022 de 1994, en las cuales se señala que la violación del principio de unidad de materia no implica la declaratoria de inconstitucionalidad de toda la norma, sino solamente de aquellas normas “intrusas” que sean ajenas al tema central de la ley. El Instituto comparte éstas apreciaciones, pero manifiesta separarse de la Corte en cuanto a que el análisis, a su juicio, no debe ser amplio y tolerante, sino que, por el contrario, ha de ser severo, estricto y orientado por un criterio rígido en la aplicación del concepto de unidad de materia. Ya que lo que se busca es que desde sus orígenes la ley no se improvise, sino que por el contrario se estructure alrededor de una específica materia, la cual debe definirse en el mismo proyecto, y por lo tanto, las normas que resulten ajenas a dicha materia deberán ser retiradas del ordenamiento jurídico.
En concepto del Instituto deben ser declaradas inexequibles aquellas normas que no posean ningún tipo de relación causal, teleológica , temática o sistémica con la materia dominante de la ley.
Señala que la Ley 633 de 2000 se concentra en el tema de los impuestos y tiene su origen “en la necesidad, siempre presente, de introducir ajustes fiscales para lograr un mejor comportamiento en términos de recaudo”, razón por la cual todas las disposiciones que no guarden relación directa con este asunto deban ser retiradas del ordenamiento jurídico.
2.2.2.Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En concepto del Ministerio, la Ley 633 no ofrece reparo de constitucionalidad alguno ya que la llamada “Reforma Tributaria” se expidió con el fin de equilibrar el presupuesto sujetándose a lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución; de esta forma se pretende crear nuevos ingresos que permitan financiar los gastos de la presente vigencia fiscal; luego si la ley contempla en la mayoría de sus artículos temas referentes a ingresos, resulta coherente que se hubieran incluido normas relativas al gasto por guardar con las primeras una relación de conexidad temática.
Por otra parte, el principio de unidad de materia no puede definirse y aplicarse de forma restrictiva, lo cual llevará a “anular el propósito del Constituyente cual es el de democratizar los recursos en el sentido de que es el Congreso quien establece las bases del ingreso y del gasto y el Gobierno es quien orienta las políticas para su inversión”.
En concepto del Ministerio, es preciso anotar que las normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial de los artículos 59 a 62 , la asignación presupuestal del artículo 80, las transferencias de FINDETER a la Nación del artículo 110, la destinación de recursos del artículo 111, la reubicación de las partidas presupuestales del artículo 119, la asignación de recursos al Fondo de Defensa Nacional, la suspensión de las sanciones a entidades públicas que hayan efectuado por lo menos el 20% del pago, y la facultad para que el Inurbe refinancie las obligaciones de los deudores del ICT, son plenamente permitidas, ya que todas ellas tienen como común denominador el fortalecimiento de las finanzas públicas del orden nacional, razón por la cual no se vulnera el principio de unidad de materia.
Señala el interviniente que las normas sobre los Fondos de Vivienda de Interés Social, presentan una conexidad plena con la materia tributaria, pues en ellas lo que se está reglamentando es la utilización de los recursos provenientes de una contribución parafiscal.
2.2.3.Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
En opinión de quien interviene en representación de la DIAN los artículos demandados no violan el principio de la unidad de materia, por las siguientes razones:
-En el título de la ley están anunciados de manera expresa los asuntos sobre los que trata la ley, los cuales son temas económicos y financieros.
-La Ley 633 de 2000 contiene normas sobre reforma tributaria, manejo económico y financiero de algunos fondos, finanzas de la rama judicial y medidas orientadas a corregir el desequilibrio presupuestal. Todos los temas tratados en la ley tienen un común denominador que los relaciona cual es el de el manejo de temas económicos, en sus manifestaciones tributarias, financieras y presupuestales.
2.3.Concepto del Procurador General de la Nación
El señor Procurador General de la Nación a través de concepto No. 2536 del 8 de mayo de 2001, solicita se declare la exequibilidad de las normas antecitadas, por considerar que ellas guardan conexidad teleológica con el tema central de la ley , en tanto que todo el articulado tiene como fin financiar a través de nuevos ingresos que se buscan obtener con la reforma tributaria, la totalidad de los gastos previstos en la ley de presupuesto.
2.4.Consideraciones de la Corte
2.4.1.Problema jurídico
La unidad de materia debe apreciarse desde una doble perspectiva: por un lado, todo proyecto de ley, considerado en su conjunto, debe referirse a una misma materia; por otro, todas las disposiciones que resulten aprobadas en el trámite de un proyecto de ley, deben guardar relación de conexidad con la materia del mismo.
Desde esta perspectiva los problemas jurídicos que se plantean en la demanda son los siguientes:
-Debe establecerse si la ley acusada contiene diversidad de materias, en contravía con lo previsto en el artículo 158 de la Constitución.
-Es necesario determinar si los artículos individualizados por el actor contrarían el principio de unidad de materia, por carecer de relación de conexidad objetiva con la materia propia de la ley.
2.4.2.Análisis de los cargos
Respecto del primero de los problemas planteados es preciso señalar que la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materiasSentencia C-025-1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa sentencia la Corte expresó que si bien “... el término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”, (...) “[u]n proyecto de ley no puede versar sobre varias materias. La Constitución expresamente proscribe semejante hipótesis. Ella ordena que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia" (la Corte resalta)”. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada. En este caso, tendría plena aplicación el artículo 158 de la Carta, sin que para sanear el vicio baste con incorporar las distintas materias en el título de la ley, puesto que si bien el artículo 169 exige que haya precisa correspondencia entre el título de las leyes y el contenido de las mismas, no se trata de un requisito meramente formal, al punto que pueda satisfacerse con la simple enunciación en el título de diversas materias que no sea posible englobar en una sola conforme a algún criterio de conexidad.
Ha señalado la Corte, por otra parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los contenidos de ésta.En Sentencia C-807-2001, la Corte expresó que “A la luz de esos criterios, el contenido material de un proyecto de ley, en función del principio de unidad de materia, puede terminar de configurarse en el curso del debate parlamentario, en la medida en que como fruto de tal debate es posible decidir, en ciertos casos, su restricción, o su ampliación cuando, en este último caso, ello se haga sobre contenidos que guarden relación de conexidad objetiva y razonable con la materia inicial del proyecto. Tal ampliación, como ha quedado expresado, sólo puede cumplirse con cabal aplicación del principio de consecutividad.”
Establecido el contenido temático de un proyecto de ley, y verificado que el mismo no es violatorio del principio de unidad de materia, el examen de constitucionalidad por este concepto da paso a los cargos que se formulen respecto de normas particulares que no sea posible encuadrar dentro de ese contenido temático. Y para dicho examen, nuevamente, debe acudirse a consideraciones de razonabilidad para establecer las posibles relaciones de conexidad, conforme a los criterios que para el efecto ha señalado la Corte.
En ambos casos el criterio debe ser flexible, por cuanto, si bien, como lo ha afirmado la Corte, el objetivo del principio es, tanto mantener la coherencia del proyecto y del debate, de manera tal que se garantice “... una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuestaSentencia C-540-2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, y que “... la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la leyIdem., como evitar normas sorpresivas, introducidas de manera subrepticia en el trámite de los proyectos de ley, el alcance del mismo no puede llevar a desconocer el principio democrático, la capacidad de configuración del legislador y la dinámica del debate parlamentario, cuya esencia, precisamente, está en que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las iniciativas, de cómo resultado modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones. Y tal posibilidad se frustraría si hubiese una tal exigencia en cuanto a la unidad de materia, que el legislador quedase atado a núcleos temáticos, sin poder, como resultado del debate, ampliarlos cuando ello parezca adecuado al propósito de la legislación, dentro de un margen de valoración que corresponde al órgano legislativo.
Debe tenerse en cuenta que la violación del principio de unidad de materia no sólo resulta de aquellas normas que se introducen de manera sorpresiva y tardía en el curso de los debates, sino que también es posible que, desde el primer momento, el proyecto sea contrario al principio de unidad de materia. En este caso no se trataría de normas ocultas, ya que desde que se presenta la iniciativa, las mismas harían parte de ella y pueden ser objeto de debate y discusión, pero, por no guardar relación de conexidad con la materia del proyecto atentan contra la unidad que la Constitución ha prescrito. El principio, desde esta perspectiva, se orienta a que el debate, desde el primer momento esté centrado en torno a una sola materia, no obstante su eventual complejidad temática, pero sin que sea admisible un debate disperso sobre diversas materias que carecen de vínculo entre si.
La materia de la Ley 633 de 2000
El actor sustenta su pretensión principal en la consideración de que el tema del proyecto que luego se convirtió en Ley 633 de 2000 era tributario, en la medida en que el proyecto 072 Cámara se presentó para adelantar una reforma tributaria.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, expresa que el tema de la tributación tiene entidad propia, que es posible delimitar de manera precisa, razón por la cual, y puesto que según sus orígenes la materia de la ley es la tributaria, deben declararse inexequibles las disposiciones que no guarden relación con dicho asunto.
Debe la Corte precisar que, salvo el improbable caso en que no sea posible determinar cual es la materia dominante de una ley, el cargo por violación del principio de unidad de materia no puede dirigirse contra la ley en su totalidad, sino contra aquellas disposiciones respecto de las cuales pueda establecerse que carecen de relación de conexidad con la materia de la ley. Por esa razón la Corte restringirá su pronunciamiento a las disposiciones respecto de las cuales se haya formulado un cargo de manera concreta.
En una primera aproximación, el actor identifica diversos conjuntos de disposiciones que, en su criterio, corresponden a materias distintas de aquella que constituye la materia de la ley. En este caso el cargo se estructura en torno a la existencia de diversas materias en el mismo proyecto, lo cual está prohibido por la Constitución.
En esta primera etapa del examen, entonces, el contraste debe hacerse entre el tema que se identifica como materia del proyecto y los otros que se señalan como carentes de relación de conexidad con el mismo.
La identificación que de las distintas materias hace el actor puede presentarse de la siguiente manera:
La materia del proyecto es la tributaria, contenida en el mayor número de los artículos de la ley.
Adicionalmente la ley contiene las siguientes materias, sin relación de conexidad entre si, ni con la materia tributaria:
-Normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial, artículos 59 a 62.
-Normas sobre tratamiento a los fondos obligatorios para vivienda de interés social (FOVIS), artículos 63 a 72.
-Normas sobre el Fondo Agropecuario de Garantías, artículos 74 y 75
-Normas de diversa índole, artículos 80, 103, 110, 111, 119, 120, 121, 122, 129 y 133.
Para que pueda estructurarse un cargo de inconstitucionalidad por violación general del principio de unidad de materia es necesario que el actor identifique la materia propia de la ley y las disposiciones que, por carecer de relación de conexidad con ella, constituyan materia distinta. En este caso, claramente, el actor identifica tres contenidos temáticos que en su criterio no tienen relación alguna de conexidad con la materia propia de la ley. Tales son los relacionados con las finanzas de la Rama Judicial, los FOVIS y los Fondos Agropecuarios.
El actor enuncia un conjunto normativo adicional, bajo la denominación de “normas de diversa índole”. Encuentra la Corte que existe aquí un defecto en la formulación del cargo, porque respecto de los artículos así agrupados no hay identificación de contenido temático y por consiguiente no puede derivarse concepto de oposición entre tales artículos y la materia de la ley. Por esta razón, en este aparte, sobre estos artículos, la Corte se declarará inhibida para fallar, por ineptitud sustancial de la demanda.
Para el examen general sobre la materia de la Ley observa la Corte:
El proyecto se presentó a consideración del Congreso, en la Cámara de Representantes, como de reforma tributaria y había sido anunciado como un complemento de la ley de presupuesto, indispensable para que, en los términos del artículo 347 de la Constitución, se pueda terminar de financiar el presupuesto de gastos para el año 2001 con el señalamiento de nuevos ingresos. En ese contexto, el proyecto se estructuró dentro de un propósito más amplio, referido a la búsqueda de una solución de carácter estructural para el problema de desbalance de las finanzas públicas, que, en la actual coyuntura, contribuyera a la reactivación de la economía.
El Gobierno, el 16 de noviembre, adicionó el proyecto original con un pliego de modificaciones concertado con los ponentes. En dicho pliego y en la exposición de motivos que lo acompañaba, se conservaba la identidad temática del proyecto en torno a la reforma tributaria y disposiciones conexas con ella. Un examen somero permite apreciar que los artículos de la propuesta, hasta ese momento, se refieren a temas que guardan estrecha relación de conexidad con la materia que define el proyecto, cuyo título, precisamente era, y continuaba siendo “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. Como artículos nuevos se introducen, en esta instancia, entre otros, seis relacionados con las finanzas de la Rama Judicial, en “... ajustes al impuesto de remates, prescripción de depósitos judiciales a favor de la nación, aplicación de la DTF a los promedios mensuales de depósitos judiciales y generación de intereses moratorios por el no pago de las multas impuestas por las autoridades judiciales.” Observa la Corte que respecto de estos artículos, que en la demanda se agrupan bajo la denominación de “Normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”, es posible establecer una clara relación de conexidad con la materia de la ley, puesto que ellos se orientan a regular unos ingresos de la Rama Judicial y la gestión eficiente de esos recursos, objetivos que tanto temática como teleológicamente encuadran en el ámbito material de la ley, sin que de dicho conjunto de normas pueda predicarse que constituyen una materia distinta.
Posteriormente, el 28 de noviembre de 2000, se rinde el informe de ponencia para primer debate. En dicho informe se presenta ponencia para el proyecto 072 Cámara, 126, Senado, acumulado con los proyectos 062 Cámara y 084 Cámara, que versan sobre beneficios tributarios para las aerolíneas que incrementen sus vuelos semanales a los nuevos Departamentos y una modificación a la Ley 488 de 1998 que trata de materias tributarias, respectivamente.
En ese momento se introdujeron, como parte del pliego de modificaciones presentado por los ponentes, los artículos que ahora son objeto de examen por violación del principio de unidad de materia y que tienen que ver con los FOVIS y con los Fondos Agropecuario de Garantías y Nacional de Crédito Agropecuario.
En ese mismo momento, se propone también que se cambie el título de la ley, que en adelante deberá ser “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los Fondos obligatorios para vivienda de interés social y se modifican normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”.
Como puede observarse, se trataba, claramente, de una adición a los contenid